改革開放后，由于市場競爭必然帶來企業優勝劣汰，職工就業不再是終生鐵飯碗，原來由單位包辦的職工養老保險也就難以為繼。在20世紀80年代，一些地方出現按行業（如紡織行業等）統籌調劑使用退休費用或者由當地勞動部門統一管理的地方退休費用社會統籌現象，基本上處于地方自主、范圍窄小、分割統籌、分散管理狀態。

1991年6月，國務院發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，該決定根據當時地方分割統籌現實，曾要求“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌。”不過，這里的省級統籌只是將各地市的養老保險基金結余部分按比例上繳到省一級，再由省一級根據不同地市的需要調劑使用。1995年3月，國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，明確“基本養老保險費用由企業和個人共同負擔，實行社會統籌與個人賬戶相結合。”同時提出兩個“統賬結合”實施辦法由各地、市（不含縣級市）選擇，并允許結合當地實際對實施辦法進行修改，結果全國各地一下子冒出了數以百計的統賬結合方案。1997年7月，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，對五花八門的地方統賬結合方案進行整合，同時再次要求各地逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡；與此同時，行業統籌日益坐大，從90年代初期的個別行業迅速擴展到包括鐵道部、交通部、郵電部、水利部、民航總局、煤炭部、中國有色金屬工業總公司、電力部、中國石油天然氣總公司、中國工商銀行等10多個部門，形成了條條分割統籌與塊塊分割統籌并存的格局。鑒于這種格局直接損害了企業職工養老保險制度的完整性與公平性，引發了相應的社會矛盾，在1998年3月組建新的勞動和社會保障部后，國務院于同年8月發布《關于實行企業職工基本養老保險省級統籌和行業統籌移交地方管理有關問題的通知》，再次強調要加快實行企業職工基本養老保險省級統籌，并將行業統籌全部移交地方管理，即所謂屬地管理。不過，行業統籌移交地方的工作雷厲風行，效果明顯，而地方統籌提升到省級統籌的工作卻進展緩慢。

2007年1月，勞動保障部、財政部印發《關于推進企業職工養老保險省級統籌有關問題的通知》，正式明確省級統籌是指在制度政策、繳費比例、待遇計發辦法、基金使用、基金預算、業務規程六個方面實現省級統一，其核心內容是實行省一級統收統支。由于執行中困難重重，上述目標迄今仍未實現。

從目前調查得到的情況來看，職工基本養老保險仍處于地區分割統籌狀態。僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實現了基本養老保險基金省級統收統支；絕大多數省區還停留在建立省級、地市級調劑金階段，個別省還未建立省級調劑金制度。因此，全國職工基本養老保險基金總體上依然分散在市、縣一級，地區分割統籌的格局并沒有根本性變化。

由上可見，職工基本養老保險地區分割統籌格局是歷史形成的，其中既有整個改革事業的漸進性的影響，也受到了制度自身的轉軌成本、改革路徑以及與之相關的財政與行政管理體制的制約。特別是1995年推行統賬結合模式時允許各地自行選擇或設計方案，更使其從統一的國家制度安排在一定程度上淪為地區性制度安排。

職工基本養老保險地區分割統籌的不良效應

從調查所反映的情況來看，職工基本養老保險長期處于地區分割統籌狀態的效應是不良的，它嚴重地扭曲了制度實踐的正常路徑并危及著這一制度的可持續發展。

⒈地區分割統籌導致了不同地區的養老保險實際繳費負擔畸重畸輕，損害了制度公平與市場競爭的公平

眾所周知，公平籌資是法定養老保險制度鐵的法則，而公平競爭是市場經濟鐵的法則。然而，在地區分割統籌狀態下，因勞動者的年齡結構與撫養比不同，各地養老保險實際繳費率相差懸殊。其中，東部沿海部分省區是勞動力的主要輸入地，人口相對年輕，使得企業實際繳費率偏低；中西部地區以及老工業基地因為人口老齡化較為嚴重，使得實際繳費率偏高。以2011年以例，廣東省企業實際繳費率僅為5.9%，而甘肅省的實際繳費率竟然高達24.5%，即使扣除因補繳或躉繳以及參保群體工資水平高或低于平均工資水平造成的誤差，兩者之間相差仍應在3倍以上。

如表1反映，不同地區基本養老保險企業單位實際繳費存在懸殊差異。如果以全國企業單位的平均實際繳費率12.3%劃線，則廣東、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江蘇等9省處于全國平均水平之下，屬于繳費負擔較輕地區；河南省為12.3%，恰好處于平均線上；而湖南、遼寧、安徽、陜西、廣西、山東、吉林、貴州、重慶、湖北、河北、山西、內蒙古、黑龍江、四川、新疆、西藏、青海、云南、寧夏、甘肅等21省屬于繳費負擔偏重地區，特別是青海、云南、寧夏、甘肅等4省的企業單位實際繳費率超過了20%，即使扣除當年因補繳或躉繳等原因造成的誤差，也能夠說明這些省份的實際繳費負擔之重。不同地區實際繳費負擔的懸殊差距，既損害了法定養老保險制度公平籌資的鐵的法則，也背離了市場經濟公平競爭的鐵的法則。如果這一格局持續下去，還將進一步固化不同地區的繳費負擔差異，既不利于東部沿海省份的產業升級與新競爭優勢的形成，也不利于中西部地區協同發展。在世界各國，統一法定養老保險費率標準絕不是地方政府可以與中央政府討價還價的事情，而是中央政府必須為維護制度公平和市場競爭公平而創造的必要條件。