摘要 憲法乃一國之根本大法，是治國安邦的總章程。依憲治國是新中國民主、法治發展的歷史經驗總結，也是改革、開放的現實必然。依憲治國的最基本意涵就是完整、嚴格地實施現行憲法，其意涵的合邏輯延伸就是賴以實施的憲法必須是一部優良的憲法。依照憲法治國能制約權力專橫，防止權力腐敗，凝聚全民共識，堅定人民對法治發展的信心，給予人民關于未來的良好預期，為執政黨提供最堅實的合法性基礎。要實現依憲治國，當下最急需的是執政黨依法執政、提高人大的地位、尊重司法規律。

關鍵詞 依憲治國 依法執政 人大地位 司法規律

憲法共識是最根本的國家共識

依憲治國這一理論主張和治國綱領在當下已取得基本社會共識，但這一共識的取得卻經歷了漫長而艱難的過程。2004年，亦即新中國成立55周年后，國家最高領導人才明確提出：“依法治國首先是依憲治國，依法執政首先是依憲執政。”①2012年，習近平主席再次重申：“依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。”②依憲治國作為治國執理政的根本理念被確立的艱難，其實深刻表征了中國民主、法治發展的艱難。

在一個全新的國家性質之下，國家的治理形式、治理技術是否必須完全推倒重來，這是在經過了長期摸索并付出巨大代價后才逐步認識清楚的。中國共產黨曾經是一個依靠槍桿子取得政權的革命黨，其所抱持的革命理念和意識形態使其懷有一種浪漫主義的使命期許，即：不僅要砸碎一個舊世界，還要建設一個世界。為此她意欲摒棄一切舊的上層建筑，這其中首要的是廢除舊的法權。1949年2月22日，中共中央頒布了《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》(以下簡稱《指示》)，全文不長，1000多字，但里面的幾個核心觀點頗值得關注。第一，“廢除國民黨的《六法全書》，人民的司法工作以人民的新的法律作依據”;第二，“在人民的新的法律還沒有系統地發布以前，則應該以共產黨的政策以及人民政府與人民解放軍所已發布的各種綱領、法律、命令、條例、決議作依據”;第三，“司法機關應該經常以蔑視和批判國民黨《六法全書》及其他一切反動法律、法令的精神，以蔑視和批判歐美日本資本主義國家的一切反人民的法律、法令的精神，來從事法制建設”。《指示》發布以后，1949年3月，華北人民政府發布的訓令《廢除國民黨的六法全書及其一切反動法律》和同年9月中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第17條，也都重申了中國共產黨的這一立場。至此以后很長一段時間內，中國法律界都在為法律的階級性和繼承性爭論不休，法制所蘊含的制度文明要素在這種爭論下被深度遮蔽，由此而決定了新中國法制發展的一種特殊路徑：革命話語籠罩法治話語，最高領導人和主管政法的主要負責人的法理念和法思想，對法制發展的方向和品質發揮著至關重要的作用，這其中領導人的見識和閱歷又成為決定民主、法制的發展態樣的關鍵條件。③1954年，毛澤東主席親自參與起草的憲法頒布施行，但54年憲法很快即被虛置。“文化大革命”期間，國家陷入“無法無天”狀態，直到1979年，中共中央才重新強調社會主義民主的制度化、法律化，并提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法制建設方針。可見，建國之后的前30年，整個中國社會對法制的地位和作用認識是十分模糊并且搖擺不定的。只有在經歷了文革十年劫難后，人們才深刻認識到，沒有法制就沒有國家長治久安。

對革命戰爭經驗的路徑依賴，曾經是建國后很長一段時間主導治國理政的基本思維范式。大規模的群眾動員、階段式的戰役總體行動、自上而下的嚴格服從、因情而變的政策驅動、政治動員下的對超常精神意志的重視等，都是極富成效的革命勝利法寶，以致于進入和平建設時期，執政黨乃至整個國家體制很難擺脫對上述經驗模式的尊崇和仿效。運動式執法直至今天還被反復襲用，其根源也與此種路徑依賴大有關系。

從比較法的角度看，西方政黨的運行是以選舉為中心來展開的，選舉是政黨獲取、執掌權力的“合法性”方式，政黨一旦進入權力體制之中，它自身就成為一個被監視和控制的對象，在嚴格的法治主義背景下，執政黨的權力邊界頗為清晰;中國執政黨執政的“合法性”并不依靠周期性的選舉“授權”，而是來自于“革命成功的事實”和“改革開放的實效”，黨締造軍隊、創立國家的事實即使黨成為國家、軍隊的當然領導者。執政黨的組織和執政黨的領導人的權力由于沒有具體的法律可以依憑，其權力的邊界是極為模糊的，所以立法權、司法權、行政權都可以最終歸結到黨的領導權這一元中，黨對所有國家權力的干預似乎也成為當然之義。但黨的角色與國家機關的角色若無區隔，那么，通過法治建立權力運行秩序幾無可能，依憲治國更是無從談起。

憲法共識是最根本的國家共識。在中國當下這樣階層眾多、利益多元的社會環境里，人們的觀念、見解必然形形色色。如何避免因觀念的歧見造成行動的沖突，如何防止因利益的紛爭引發彼此的對抗，如何消弭各人自以為是而帶來的社會混沌無序，意識形態、宗教信仰、道德、法律無疑都是重要調節手段。但只有通過理性協商、全民討論并借由一套縝密的立憲程序外化而成的憲法，才能凝聚全民最大的共識，并具有最強的穩定性、權威性。憲法乃一國之根本大法，是治國安邦的總章程。

依照憲法執政為執政黨提供了最堅實的合法性基礎。打江山、坐江山，改革開放的政績實效曾是執政黨執政的重要依據，但依憲執政則是執政黨未來長期執政的最重要前提。憲法能把執政黨的意志轉化為人民的根本意志，實現黨的意志和人民意志的根本統一;憲法確立黨的民主與人民民主發展的輕重緩急秩序，避免中國民主發展陷于民粹和僵滯;憲法確立了執政黨的憲法地位，使執政黨的領導有了憲法和法律的支撐與保障;憲法要求“一切政黨和社會組織必須在憲法和法律范圍內活動”，從而能夠厘清黨的行為與國家行為的邊界，確保憲法和法律的嚴肅性和權威性。

依照憲法治國能制約權力專橫，防止權力腐敗。絕對的權力導致絕對的腐敗，這是被歷史反復證明過的普適性真理。法治能夠規約權力，民主能夠讓權力謙卑，這亦是政治文明的一條重要規律。作為民主制度產物的憲法能夠借由人民代表大會的授權與監督制度、公民言論自由制度、真實的選舉制度，來保證權力源于民、屬于民、依于民、歸于民，從而展現社會主義民主的真諦;憲法，規定的預算決算制度、審計制度、財政稅收制度，如能嚴格恪守，則可以打造一個廉能政府，防止政府權力無限地擴張;憲法確立的公民基本權利制度構成政府權力的邊界和政府施政的目的，而司法機關嚴格依照憲法、法律行使職權，則能有效防范公權侵犯公民利益，形塑公平、正義的保護者的高大形象。

依照憲法治國能給予人民關于未來的良好預期，并能為人民提供夢想成真的機會。盡管關于幸福的理解有著強烈的主觀向度，但人格有尊嚴、權利有保障、發展有機會、未來有預期，卻是構成最大公約數的幸福衡量標準。中國有著由法律、法規、條例、政策構成的多種行為準則體系，但只有以憲法為根本的行為準則，才能力避準則林立造成人們行為選擇的無所適從，以憲法為核心的法治統一，實質是引領人民生活的行為判斷標準的統一;憲法能夠把人民當家做主、自由自主支配生活的訴求制度化、法治化，使其“不以領導人的改變而改變，不以領導人看法和注意力的改變而改變”，從而避免因權力的恣意帶來社會生活的彷徨無措;對憲法的忠誠集中表征了對國家、民族的忠誠，憲法被尊重和恪守，是人民對國家、民族抱有信心的力量源泉。