制度由人來設計、制定，也由人來執行和遵守，歸根到底是為人服務的。而人總是生活在一定的社會制度之下，按制度設定的規程或范圍行事，受制度的激勵或限制。在制度與人的關系中，人是主動因素，也是可變因素，而制度具有穩定性和長期性。用制度管權管事管人，核心是用制度管人。管住了人，也就管住了權和事。

在我國古代，就有一項以官為對象、以察官治官為主要目標的制度，這就是監察制度。它產生于中華民族的文化土壤之中，內容豐富，歷史悠久，連綿兩千余年，為封建國家的治理作出了重要貢獻。雖然我國古代監察制度具有歷史的局限性，但以史為鑒，可知興替。了解我國古代的監察制度，對于今天的制度建設有一定的參考意義。

監察制度的產生與古代官僚制度的形成有密切聯系。據《史記》記載，戰國時期官僚制度逐漸取代世卿制度，監察制度也隨之產生，出現了執掌監察、整肅百僚的御史官職。自戰國至晚清，監察制度經歷了兩千余年的發展歷程。漢武帝時，劃分天下為十三部監察區，每部設部刺史一人，負責監察地方長吏與豪強勢力。唐朝建立一臺三院的監察體制，中央設御史臺為最高監察機關，下設三院，分管百官、朝儀、巡按。明朝建立以后，改御史臺為都察院，特別重視御史巡按地方，將全國劃分為十三道監察區，定期或不定期派御史巡按監察。清朝在關外肇基階段便建立了都察院，入關以后監察制度基本沿襲明制。

概括起來，監察官的主要職掌有幾點：一是維持朝廷綱紀，確保國家活動得以有序運轉；二是糾彈官邪，即糾舉彈劾違法失職的官吏，維持吏治；三是監察政務，從中央到地方形成一個監察網絡，幾乎涵蓋國家的各項主要活動，以行政監察與司法監察為主；四是向中央薦舉地方廉吏與人才。監察官員的品級不高，一般為八品官，但可監察地方長吏以及朝官；他們是天子耳目，既可以向地方宣傳朝廷旨意與德化，又可把地方形勢、吏治狀態、農業豐歉等及時上奏朝廷，便于朝廷決策。監察官所起的作用主要是約束官吏權力的濫用，通過彈劾違法失職官吏來整肅官僚隊伍，通過巡按地方來溝通朝廷與地方之間的聯系，是整個國家機器運轉的調解器與平衡器。正因為如此，明太祖說，“中書政之本，都督府掌軍旅，御史臺糾察百司，朝廷紀綱，盡系于此”。

古代監察制度歷經兩千余年而未斷，是察官治官的典范，為我們提供了不少歷史借鑒：

其一，監察制度需有法。我國古代的監察法是法律體系中的重要組成部分，規定著監察官的職掌與活動原則、據以察吏的法律根據等。早在漢武帝時，為便于刺史監郡，就制定了《六條問事》，這可以說是最早的監察法。《六條問事》確定以兩千石高官與強宗豪右為監察重點。至唐朝，隨著官僚制度的發展，其所制定的《監察六法》規定凡是品官均在監察之列，還規定了對德行孝悌的上報內容。至清朝，制定的《欽定臺規》共八卷二十二目，可以說是集監察立法之大成，是一部完備的監察法典。

其二，監察官有較高任職要求。正是由于監察官乃察官之官，又稱為風憲官，發揮著糾正風紀、維持國家大經大法的重要作用，因此對其任職條件較高。一是需要較高的文化素質，常是科舉出身。二是重視思想品質，以剛正嫉惡為選任標準。如唐高祖時，以萬年縣法曹孫伏伽誠直，指陳得失，無所回避，升為侍御史。三是必須有實際的施政經驗。唐時，不經歷州縣官的任職不得為監察官；明朝規定，只有經任兩任縣令者方可為御史。

其三，歷史表明，監察制度對于維持國家綱紀、糾正官邪，保證官僚隊伍的整體素質，養成“彰善癉惡”的官場風氣起到了積極作用，是封建專制制度自我調整、自我改進、自我補救的重要措施。為了強化國家治理，需要治官；而治官必須察官，察官尤依有法。這些在我國古代監察制度的發展中都得到了體現。

（作者為著名法律史學家、中國法律史學會顧問）