2006年始自美國的次貸危機引發了全球性經濟危機，并對中國出口導向型經濟造成了重大沖擊，為此，國內對產業結構調整和升級的重視逐步加強，在此過程中，地方政府發揮著重要作用，其在經濟發展中的角色也發生了轉變。

改革開放以來，地方政府通過多種方式和措施促進當地經濟發展，形成了政府的不同角色類型。在發展鄉鎮企業中，地方政府直接參與企業經營，具有企業產權，分享企業利潤；在招商引資中，地方政府并不直接干預企業經營，所獲得的收益以稅收的方式體現，對企業提供各種服務；在產業升級中，地方政府則通過出臺地區經濟規劃來影響企業，在吸引外來企業時具備了更多的自主選擇權，并要求在地方企業按照政府的規劃進行相應調整，甚至要求不符合地區發展目標的企業離開，這一情況則與“發展型國家”的概念類似，即通過制定經濟計劃、確定工業企業目標來推動經濟發展①。

但“發展型國家”還具有發展主義、緊密的公私結合、相對有效和自主的官僚機構等含義，在產業升級中，地方政府雖對企業的影響力逐步增加，但這不必然意味著緊密的公私結合與行政機構的效率提高，并且政府的規劃和調整也不只是出于發展主義的考量，其中也包含環境改善和增加地方福利等社會目標。

因而文章提出“引導型”政府的概念來表征該階段的政府角色，這一概念是指當地方經濟發展到較高水平，地方政府不再僅以服務和輔助設施的提供來吸引企業進入或以此促進地方企業的發展，而是通過行政、法規等手段規劃資源的分配、引導企業的行為，在政企關系中發揮更具主導性的作用。可分為企業型、服務型和引導型，筆者將依據這一框架具體討論昆山和江陰在產業升級中所發生的政府角色轉變及其原因。

昆山、江陰的地方政府角色轉變

昆山并未經歷鄉鎮企業蓬勃發展的階段，其經濟的拉動主要依靠外來資金和企業。在爭取外資投入中，昆山市政府不斷加強基礎設施建設，并為外商投資提供更優良的經濟與行政環境。在政策支持和基礎設施上，昆山市積極爭取國家的政策優惠，并實施了大量的基礎設施工程。在制度規范上，昆山市出臺了多項規章制度來規約政府行政行為。為保障政府與企業之間的信息交流和溝通，市政府組建了企業協會等組織，還成立了多個服務中心。

與昆山市以外資經濟占主要比例不同，江陰市的經濟發展則主要由本地企業支撐。在20世紀80年代，江陰大力發展鄉鎮企業，此時的地方政府更多是直接參與企業的經營決策和利潤分配，具有企業型政府的特點。20世紀90年代以來，為促進本地企業上市，市政府組建企業上市領導小組，在營收過千萬元企業中選擇30～40家作為培育對象，入選企業再分為重點對象和非重點對象，分別給予政策和資源上的傾斜。隨著企業力量的增強，政府在扶持企業上市與吸引外資的過程中，所發揮的服務功能也逐漸增多，對企業決策的直接干預和介入則會逐步減少。

進入21世紀后，隨著當地經濟實力的增強，昆山與江陰均開始對當地的產業結構進行調整和規劃。昆山市政府實施了“土地向規模經營集中”的政策，引導和調整企業對土地與資源的占用，通過設立準入門檻，實施產業評估等措施加強對企業的影響能力，并采用政策和行政手段引導開發區內企業的發展。

在昆山投資和開辦企業的臺商也感受到政府影響能力的增強：“到了2000年以后，昆山基本上已經轉為對企業‘選擇性服務’，不再理會中小企產。昆山為了要市政改建，要求市中心精華地帶的工廠全部搬遷，那些臺商能拿到補償就已經很不錯了”②。

江陰市在產業升級上則主要采用政策、行政的手段引導資金、土地等資源在企業間的分配，以“倒逼”的方式來促進本地經濟的產業調整與升級。在引導資金的投向上，從2004年起，市政府每年編制和修訂《江陰市制造業結構調整指導目錄》，按企業所在的不同分類，給予不同的對待以影響企業的決策。

對列入鼓勵類目錄的項目，在管理服務、資本運作、生產許可證申領等方面給予支持；對重點項目計劃則加大公共財政資金的扶持力度，保證符合結構調整要求的重點投資項目的用地需求和其他生產要素需求；對列入限制類目錄的項目，則嚴格行業準入，禁止投資新建項目。在信貸方面，則按照環境保護的評定標準，將企業從綠到黑劃分為5類，分別實施由寬到緊的金融政策。在土地使用上，江陰市政府將企業按產業分為鼓勵、允許、禁止、淘汰四類，在土地供應上進行區別對待。

從上述政策規定中可以看出，在兩地產業調整和升級的過程中，昆山和江陰市政府改變了以往只是輔助企業發展和為企業提供各種服務的角色，開始指導與規劃企業的發展，以制定產業計劃和地區發展計劃的方式運用政策杠桿和行政手段來影響企業進入或退出該地區，地方政府越來越具有引導型政府的特征。

政府角色轉變中的激勵、資源與政企關系

在地方政府由服務型政府往引導型政府轉變過程中，政府所受到的激勵、政府和企業間所具有的資源和博弈能力是促使其轉變的重要因素。地方政府所受到的激勵主要分為財政激勵和政治激勵。財政激勵主要來源于財政分權改革，這使地方政府成為了“剩余索取者”并有追求地方稅收最大化的積極性③。政治考核與升級則是促使地方政府持續推進經濟增長的另一重要激勵，各級地方政府在考核與升遷的壓力下以本地經濟GDP增長為主要目標。

地方政府相對于企業所具有的談判能力是影響政府角色變化的另一重要因素。談判能力取決于兩個方面，其一是企業對地方政府所依賴資源的控制程度，其二是地方政府對企業所依賴資源的控制程度，如果地方政府對企業的依賴較少，而企業對地方政府的依賴較多，則地方政府更有能力設定有利的交易條件④。

隨著經濟發展，地方經濟達到了較高水平，外地企業會因當地經濟狀況較好更愿意來投資，在地方企業則因為長年在當地經營，投入了大量的資源并形成了自身的發展模式和產業鏈，也不會輕易離開當地，此時，土地和勞動力資源變得稀缺，而企業的不斷進駐則會加劇其稀缺性，在此狀況下，地方政府不僅對企業進入和離去具有了一定的選擇權，還在企業的行為與決策上具備更大的制約和影響能力。

在長期經濟發展中，昆山和江陰兩地的經濟均取得了長足的進展，2007年，昆山全市地區生產總值達到1151.8億元，是1978年的475倍。2008年，江陰市全市GDP為1530億元，比1978年翻了8番多。

隨著經濟發展，江陰和昆山市政府都面臨土地資源越發稀缺的狀況。據統計，在2009年，昆山中心城區的工業用地占城市建設用地的比例就已高達46.9%；江陰市在2011年的建設用地總量占到轄區總面積的30.3%，已經超過國際上大都市圈在25%～30%之間的土地開發強度上限。

在政治激勵和經濟激勵下，以及地方政府相對于企業博弈能力的增強，為在有限的土地資源上獲取更高的經濟產出，兩地政府都進行了產業調整和升級，對企業的作用變為引導和規約。

因此，隨著經濟的高速發展，土地資源越來越稀缺，愿意到當地進行投資與發展的企業卻逐漸增多，政府相對于企業就具有更強的談判能力，為了得到更多的政績和財政收入，地方政府改變了過往的服務性角色，根據自身對地區發展的規劃，采用各種政策和行政措施影響企業經營，以使當地經濟發展符合政府的期望。在政治和經濟利益的驅動以及當地資源的制約下，地方政府通過推動產業結構升級來獲得更多的經濟增長的政績和財政收入，在此過程中，地方政府的角色由服務型政府逐漸轉變為引導型政府。

（作者單位：西南政法大學政治與公共管理學院；本文受西南政法大學校級課題項目資助，項目編號：06xz-qn-27）

【注釋】

①［美］潘佩爾：《變化世界經濟中的發展型體制》，禹貞恩編，曹海軍譯，吉林出版集團有限公司，2008年，第160頁。

②耿曙，林瑞華：“制度環境與協會效能：大陸臺商協會的個案研究”，《臺灣政治學刊》，2007年第2期，第93～171頁。

③張軍，周黎安：《為增長而競爭：中國增長的政治經濟學》，上海人民出版社，2007年，第36頁。

④［美］瑪格利特·利瓦伊：《統治與稅入》，周軍華譯，上海人民出版社，2010年，第18頁。

責編/張蕾