實行統一的土地登記制度

土地登記，是市場經濟的基礎性工作。由于歷史原因，我國現在實行的是分別登記，房屋由建設部門登記，樹木由林業部門登記等。即使是土地，如林地、農地、草地也分別由不同的部門登記。這種現狀，給市場產權主體帶來不便，甚至導致管理混亂，已不適應市場經濟的要求。例如，社會熱議的物業稅，要求定期對物業價值進行評估，在部門分割登記情況下，物業評估就很困難。

2007年實施的《物權法》已明確要實行土地統一登記，直至今年“兩會”后，新一屆政府才下決心實施，決定由國土資源部門負責土地統一登記。但由于長期部門分割的慣性作用，進展恐怕不會太順利。土地統一登記，是完善社會主義市場經濟制度和打破部門分割局面的重要抓手。為了推動這項改革，一是可以考慮成立專門的國家土地登記機關，把現在分散在各部門的土地、房屋、林地、草地、農地的登記工作集中起來。各部門不再負責相關登記工作。

二是登記的信息也必須統一。實行統一的地籍調查，制定統一的土地分類標準，搞統一的地籍調查，改變現在各部門分別調查，土地分類指標不統一的狀況。從國外的地籍調查來看，一種做法是由政府組織調查；一種做法是由產權人自行委托中介機構調查，后者對調查結果承擔法律責任。第一種做法的財政負擔重、耗時長；后一種做法易產生法律糾紛。

為了推進土地統一登記工作，我國今后可以考慮不同地區采用不同方法。這樣，可以加快土地登記進度，早日建立覆蓋全社會的國家地籍管理信息系統。

改革相關的財稅體制

國家征收農村集體土地按市場價補償，農民獲得的是財產性收入，按理說，應當繳納所得稅。但可以考慮對補償費超過一定額度的部分，由政府發行中、長期土地債券。既可減輕當期財政壓力，又有利于抑制“一夜暴富”者的不當消費行為。對接受土地債券者，可以免征所得稅，對不接受者，則不予減免。放開農村集體建設用地進入市場的同時，應考慮對農村經營性建設用地征收土地財產稅及契稅、印花稅及土地增值稅等稅種，一來調節可能出現的新的分配不公現象，二來可以充實地方財政，建立符合市場經濟規律的稅收體制。

對于進入市場交易的宅基地，開征土地財產稅（物業稅）。對于農民，在規定面積內的可以免征；對于市民，則不予減、免。對無論農民還是市民的超出規定的面積，實行累進稅率，超的越多，稅率越高。

進一步規范政府土地出讓收入的支出。主要改革方向是建立規范化的政府土地基金，一般情況下的年度支出，只能動用利息，不能動用本金。這樣才能徹底切斷城市建設對增量土地出讓收入的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式。

進一步改革分稅制，按照財力與事權相匹配的原則，合理調整中央、省、市、縣的財政收入分配比例。

改革規劃體制

我國目前的土地利用規劃，由政府組織編制、頒布，并允許政府按照編制程序修改規劃。結果，相當多數的地方政府在規劃頒布實施不久，就頻繁修改規劃，使規劃的嚴肅性和制約作用形同虛設。應當改變這種“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府只有實施規劃的義務，沒有修改規劃的權力。

針對目前我國多數城市用地粗放的情況，應通過規劃把城市的邊界“圈死”，也是給政府經營土地加掛一把“鎖”，堵住外延擴張的路子，促使地方政府和土地使用者提高土地利用效率，調整經濟結構，轉變發展方式。

目前，我國由各部門分別編制相關的全國性規劃，這些規劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關資源調查，編制各自的地理信息系統，導致在此基礎上制定的各部門規劃，不能與土地規劃很好銜接，在實際工作中產生混亂并造成極大浪費。

有鑒于此，建議對國家規劃體系作重大調整。當務之急，是制定全國統一的土地分類標準，廢止部門標準，以利于各類規劃與土地規劃的銜接。下一步，可借鑒世界多數國家的經驗，由一個部門負責開展資源調查，并編制國家基礎地理信息系統，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調查，不再編制各自的地理信息系統。

最終，要理順國家規劃體系。第一，編制國土規劃作為國家發展的中長期規劃，主要內容要包括空間布局，生產力布局，重大基礎設施和國土整治項目，等等。

第二，現行的經濟社會五年發展規劃，作為國家發展的近中期規劃。第三，土地利用規劃作為落實以上兩個規劃的保障性規劃，要發揮具體銜接各部門規劃的龍頭作用。各部門依據以上三個規劃，把工作重點放在編制相關專項規劃上，不再編制部門的全國性規劃。

以上改革如能實施并到位，將大大加強規劃的控制力。現行的建設用地計劃指標管理辦法，弊病甚多，屆時應予廢止。

制止、清理政府的土地融資行為

我國法律有國有土地出讓后的土地使用權可以抵押的規定，但并無未經出讓的土地也可以抵押的規定。按照物權法定的原則和行政許可法的精神，政府以土地抵押或質押融資，屬違法行為。

這樣的違法行為卻長期泛濫，是我國法制建設的一大敗筆，有損國家形象。要嚴格依照法律規定，立即叫停各級政府的土地融資行為，清理已經形成的土地金融債務，盡量減輕政府經營土地制度的負面影響。嚴格說來，這并不能算是真正意義上的改革，但卻是當前急迫需要解決的問題，有必要作為一項重要措施單獨提出來。

建立土地發展權轉移制度

普遍設立土地發展權，允許農地的土地發展權有償轉讓。城市化地區的任何土地所有權或使用權主體，如果想提高自身土地的利用強度，不僅要符合規劃許可，而且必須向非城市化地區購買農地的發展權，使這些限制或禁止發展的地區，也能分享國家工業化、城市化的成果。

此外，現行以招商引資、財政收入、城市建設、GDP等等指標考核和選拔干部的制度必須加以改革，要從工業反哺農業、農業和糧食發展、耕地保護、農村面貌改善、農民收入提高和生活水平改善、污染治理、生態保護等方面來考核，這樣才能引導干部對社會和人民的長遠利益負責。

　　作者為中國土地學會副理事長