新階段的農民進城，主要是異地城市化，是一個農民離開村莊、搬遷進城、穩定就業、融入城市和退宅還耕相結合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務和組織管理，簡單依靠農民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。

　　中國農民進城的兩個發展階段比較

過去30多年新階段時間劃分進城對象數量規模主要內容面臨問題進城成本

未來10年到20年，是我國城鎮化發展的關鍵時期，如果按照城鎮戶籍人口比例達到60%計算，全國將有約3億多農村人口搬遷進城。在這樣一個大規模農民搬遷進城的過程中，政府和市場都應該扮演何種角色來正確引領農民進城，解決農民市民化過程中遇到的諸多問題？

中國經濟時報記者就此采訪了國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員秦中春。

　　異地城鎮化是農民進城的主要方式

中國經濟時報：隨著我國經濟社會發展進入新階段，農民進城的過程正面臨哪些實際問題？

秦中春：新階段的農民進城，主要是異地城市化，這區別于就地城鎮化，即指城鎮近郊村莊以外的農民進城，這些人口在進城中需要異地遷徙，沒有土地增值收益可分享，配套需求和進城成本大幅提高。他們是我國今后農民進城的主體。

這是一個農民離開村莊、搬遷進城、穩定就業、融入城市和退宅還耕相結合的過程。對于這個過程，如果沒有政府牽頭進行強有力的支持服務和組織管理，簡單依靠農民自己的努力和市場體系的運行是無法順利完成的。

這其中涉及城鄉管理的多個部門和環節，農民個人、農民家庭的情況具體而復雜，不能僅僅依靠傳統的政府部門組織。農民異地搬遷進城是一個突破城鄉二元結構及其管理體制的過程。在目前很多管理體制尚未能進行改革的情況下，有關政策仍屬空白。

這需要發揮農民主體性作用，并承擔進城過程中的主要成本；也要發揮政府建設性、服務性和管理性作用，打通搬遷瓶頸，提供公共服務；還要發揮市場機制的選擇性、發展性和交易性作用，尊重農民差異，破解資金瓶頸，提高工作效率，分散進城風險，優化配置資源。

　　政府在農民進城中要發揮三個層次作用

中國經濟時報：既然在農民進城過程中離不開政府的重視和支持，那么針對不同作用對象，政府具體應該做好哪些工作？

秦中春：需要做到三個層次工作。

第一層次，對有勞動能力、非農就業熱情和搬遷愿望但缺乏經濟基礎的農戶家庭政府應該發揮建設性作用，打通搬遷瓶頸。

政府的具體角色有三：一是調查規劃者，由政府組織，對有意向進城的農民的基礎信息進行摸底調查并建檔建庫，對未來城鄉發展邊界及結構進行明確規劃，為制定科學決策優化配置資源提供最基礎的依據；二是建房安居者，由政府牽頭，建設搬遷安置小區，投資融資，為搬遷戶建房分房管房，提供“交鑰匙”服務；三是就業創造者，由政府協調，優化農民搬遷小區建設選址，配套建設一些生產設施，為農民進城轉產轉業提供空間，做好招商引資工作，加強就業服務，促進創業就業，為城鎮發展創造新的經濟增長點，促進搬遷戶充分就業。

第二層次，對具有相同發展需求的未搬遷農戶群體和已搬遷農戶群體。政府應該發揮服務性作用，提供公共服務。

政府作用的具體角色有二：一是確定服務標準者，即由政府決策，對未搬遷戶群體和已搬遷農戶群體，明確規定政府提供各項服務的內容、條件、標準和要求，包括明確搬遷政策目標，明確搬遷對象范圍，明確搬遷補助標準和實施機制等；二是提供基本服務者，即由政府組織，按照政策規定的服務條件、內容和標準，對搬遷戶提供基本公共服務，包括就業培訓、子女教育、計劃生育、醫療衛生、社會保障等，促進社會融入。

第三層次，對政府工作的對象是異質性個體，相互之間差異很大，存在一定的利益沖突。政府應該發揮管理性作用，建立社會秩序。

政府作用的具體角色有三：一是城鄉掛鉤者，由政府推動，將城鎮化與農村改革發展結合起來，落實國家集約節約用地政策和新增建設用地占補平衡政策，以土地指標為管理工具，在城鎮化中注重保護耕地資源，同時對農戶不用的舊宅進行處理和實行土地整理，讓邊遠地區的農民在進城過程中分享城鎮化的好處；二是資產保護者，由政府推動，界定農村土地及其他資產的產權，引入比較規范的交易合約，在保障農民土地權益的基礎上，引導和促進農村土地流轉和適度規模經營，盤活農村資源，增加農民收益；三是利益平衡者，由政府推動，制定政策，促進城市郊區村莊與邊遠地區村莊組團發展，平衡就地城鎮化和異地城鎮化的利益，以及為從事農業生產經營者及留守農村未搬遷者提供扶持優惠，平衡工業和農業發展的利益，平衡城市與農村發展的利益。

　　農民進城各環節的政策“抓手”

中國經濟時報：圍繞破解農民進城中面臨的種種問題，政府應采取哪些應對政策？

秦中春：政府應加強引導組織，著力“修路架橋”。在搬遷對象上，實行自愿報名，不強迫不限制；在搬入地點上精心選址，實行點狀布局，避免貧困戶安置集中連片；在搬遷途徑上，要實行向大中城市、縣城、中心鎮和產業園區集聚并舉。

引入政策性公司，引入市場化運作。設立政策性公司，統籌協調解決在農民進城過程中所需要的小區占地、基礎設施配套、融資、技術支持、就業促進和社區服務等難題，為農民安居提供“交鑰匙工程”。以金融為杠桿，為搬遷農民住宅小區建設、安居工程、產業發展和就業創業提供資金扶持，國家要推動中國農業發展銀行、信用社和其他金融機構和單位等在城鎮化過程中發揮重要作用。

實行城鄉發展掛鉤，用好土地指標。在政策設計上，大幅提高國有土地出讓金中用于新增耕地建設的比重，促進城鄉之間、不同地區之間的村莊組團發展，引入指標交易機制，在農地征收轉為非農建設用地時計提新增耕地補償費，在農民搬遷進城中對實行退宅還耕的支付專門補償，為異地搬遷進城的農民提供特別扶持。

深化城鄉綜合配套改革，推動管理創新。以加強社會服務管理為重點，建立人口動態管理系統。以實施居住證制度為手段，逐步實現城鎮基本公共服務全覆蓋。加快戶籍制度改革，促進農業轉移人口市民化鼓勵基層政府實踐創新，扶持促進農民進城，加強跟蹤管理。