黨的十八大政治報告指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。這是我們開展農村工作的指導方針。最近，有位外國朋友拿著十八大文件，指著這兩句話問我：“第一句話，我明白，第二句話，我不懂，為什么說城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑？”我向他作了解釋。中國的“三農”問題長期解決不好的重要原因，是因為城鄉二元結構體制的障礙。“推動城鄉發展一體化的實質是破除城鄉二元結構的體制”[1]。目的是從根本上解決好“三農”問題。

一、城鄉二元結構的由來

20世紀50年代初期，我們國家進行大規模經濟建設。為了在以農業經濟為主體的基礎上實現工業化，我們學習蘇聯社會主義模式和經驗，逐步建立并形成了計劃經濟體制。這個體制是一個龐大的體系，城鄉二元結構體制是其中的一個重要組成部分，是為計劃經濟體制服務的。

所謂中國的城鄉二元結構體制，是指：在全國實行城鄉分治的戶籍制度，把全部居民分成農業戶口和非農業戶口，一經登記入冊，一般就不能變更。非農業戶口的人從事二、三產業，基本上都居住在城鎮，稱為城市居民。農業戶口的人，從事農業，絕大多數都居住在農村，稱為農民。1960年代初，國家實行嚴格的戶籍管理制度以后，農業戶籍人口很難轉為非農業戶口，或成為城市居民。政府對城市、對市民實行一種政策，對農村、對農民實行另一種政策。例如，在城市實行生產資料的全民所有制和大集體所有制，在農村則實行生產資料的集體所有制；再如醫療衛生，在城市對公務員、干部實行公費醫療，對工人實行勞保醫療，在農村對農民則實行合作醫療，農民自費。還有像就業、教育、社會保障、住房、基礎設施等民生事業方面的政策也都是不一樣的，學者對此概稱為“城鄉分治，一國兩策”[2]。

這種中國特有的城鄉二元經濟社會結構始發于計劃經濟體制初建時期。早在1949年6月毛澤東寫的《論人民民主專政》里就說：“嚴重的問題是教育農民。農民的經濟是分散的，根據蘇聯的經驗，需要很長的時間和細心的工作，才能做到農業社會化。沒有農業的社會化，就沒有全部的鞏固的社會主義”[3]。他當時的設想是按蘇聯集體農莊的模式，把農民組織起來。1951年中共中央做出了在農村推行農業互助合作的決定，為此專門成立中共中央農村工作部。通過互助組、初級農業合作社、高級農業合作社、人民公社，一步步地把億萬農民組織了起來。在經濟上實行全部生產資料集體所有制，集體經營、集體勞動，按勞動工分分配。在政治上實行政社合一、一大二公，人民公社既是政權組織，也是集體經濟單位。又通過城鄉分治的戶籍制度，嚴格限制農業人口轉為非農業人口，確立了城鄉分割的格局，實際也就是城鄉二元經濟社會結構體制的形成。

這種體制，來源于蘇聯集體農莊體制，但并不相同，蘇聯的集體農莊，規模只相當于人民公社之下的生產大隊，不實行政社合一，也沒有我們城鄉分治的戶籍制度。我們的城鄉二元結構體制和劉易斯的經濟二元結構也是不同的。劉易斯的二元結構，是從產業范疇講的，主要是論述勞動力從農業流向二三產業的原因、過程及其后果。但城鄉二元結構這個概念及其分析框架和方法對我們學界有影響。城鄉二元結構這個概念，在20世紀80年代被引用，到1980年代后期就有學者引來分析中國的城鄉關系問題，到1990年代以后，這類研究就比較多了，逐漸成為學界、政界的共識。

二、城鄉二元結構的本質特征

中國的城鄉二元經濟社會結構的本質特征，把全國的公民分成兩類，對城市居民和農民實行不平等的政策。這個思想來源于蘇聯。蘇聯在城市實行全民所有制，工人階級是領導階級，是建設社會主義的主體。在農村、在集體農莊實行集體所有制，集體農莊未來也要過渡、轉變為全民所有制。斯大林在“社會主義經濟問題”中說：“農民是應該向社會主義納貢的”。所以蘇聯政府制定的國家糧食和農產品的收購價格一貫偏低，實質是通過這種工農業剪刀差向農民征收高額的稅。毛澤東雖然在1956年的《論十大關系》一文中批評蘇聯“把農民控得太苦”，所以農業搞不好，強調處理好重工業、輕工業和農業的關系。但在整個一五計劃期間，國家推進以重工業為主體、資金密集型的工業化建設，除了對農業擠壓和剝奪外，別無他法。一旦這種擠壓和剝奪慢慢成為一種發展路徑依賴，就形成了城鄉二元社會結構體制。

在這樣的社會結構里，城鄉居民享有不同的社會福利和公民權利。例如在1985年以前實行棉布定量供應的政策，城市居民每人每年發18尺布票，而農民只發15尺布票；又如車禍中軋死了兩個孩子，一個市民的孩子要賠20萬，而農民的孩子只賠6萬多。這種同命不同價的政策，一直到兩年前才廢止。

長期實行這種不公平、不合理的城鄉二元結構體制的結果，嚴重壓抑了廣大農民的生產積極性，束縛了生產力的發展，致使農業生產長期徘徊不前，農民生活困苦，連溫飽都不能解決，農村落后，城鄉差距越來越大。1978年農民人均純收入只有133.6元，而城鎮居民人均可支配收入為343.4元，城鄉差距為1:2.57。當年農村的恩格爾系數為67.7%，處于極端貧困狀況。

城鄉二元社會結構的另一個特征就是城鄉居民之間的社會區隔。這種社會區隔不僅僅包括城鄉居民就業、居住區域的分割，也包括市民和農民身份間社會流動的不可逾越性。社會區隔理論是布迪厄用唯物論的方法，通過考察不同階級之間的生活方式，如飲食、服飾，乃至于生活型態等方面，建構出法國社會階層狀況的理論。布氏認為文化是產生區隔最為重要因素。但在中國城鄉居民的社會區隔形成過程中，主要是由于戶籍制度人為隔離城鄉居民，使市民和農民身份凝固化，進而形成了城鄉居民的社會區隔。自20世紀60年代初戶籍制度成為嚴格限制農民到城市就業的社會管理制度以來，由農民身份變為市民身份僅有考學、參軍等很窄的渠道，農民向市民身份轉化幾乎成為不可逾越的鴻溝。但縱觀各國由農業社會向工業社會轉型的過程中，農民向市民轉化是工業化發展的一個必然。我國盡管在改革開放以后，尤其市場經濟體制確立以來，農村人口向城市流動就業得到了市場的認同。但是由于以限制農村人口向城市流動為主要目標的戶籍制度并沒有得到根本性的改革，原有的城鄉二元社會結構如電腦復制般的又嵌入在城市社會生態中。城市居民與農民工雖然工作、居住一地，但在選舉、保障等各種權利的享有上依然是二元的。盡管由于市場機制的介入，城鄉居民社會區隔由以前的剛性特點慢慢出現了彈性，但這種社會區隔依然存在。

城鄉居民的這種社會區隔直接影響了城鄉勞動者的自由流動，人為地遏制了中國城市化進程。目前我國城市化水平明顯滯后于工業化水平。按照現代化的各項指標計算，我國工業化水平基本達到現代化的中后期，而城市化水平雖然從數量上看已經超過50％，但從發展質量來看，我們的城市化還處于現代化的初期水平。根據現代化的規律，城市化本來是伴隨著工業化的發展而同步發展的。因此，盡早破除城鄉居民社會區隔的二元社會結構體制，是推進中國城市化、現代化必須要解決的問題。

三、破解城鄉二元結構的幾次實踐

1978年改革開放，農村率先改革，實行家庭聯產承包責任制。農民獲得了土地等生產資料的自主經營權，恢復了農業生產的家庭經營形式，農民得到了實惠。不久又解散了人民公社，重建鄉鎮村的體制，這是對城鄉二元結構體制的一次沖擊。極大地調動了農民的生產積極性，農業連年豐收，農民收入大幅增加。但農村改革進入到流通領域、城鄉關系等重要方面時，就遭到了強烈的抵制，曾有幾次農民要求改革戶籍制度，都遭到了否決。城鄉二元經濟社會結構體制被保持了下來。

農村實行了家庭聯產承包責任制之后，出現了兩個結果：一是農產品大量增產，二是農業剩余勞動力大量涌現。這應該是發展工業化、城市化的大好時機。但這時城市的經濟體制改革還剛剛啟動，城市的待業勞動力還很多，特別是戶籍制度改革還沒有動，城門還對農民緊閉著。于是就有了三項中國特有的新生事物產生：一是鄉鎮企業，二是農民工，三是小城鎮。這是在戶籍制度改不動、城鄉二元體制不變革的背景下，不得已而為之的權宜之計。20世紀80年代初期到90年代，鄉鎮企業的崛起使農村經濟發展很快，農村剩余勞動力有了出路，農民收入也有很大增長，一大批小城鎮空前繁榮。鄉鎮企業被譽為“農民的第二個偉大創造”。

1990年代，城市經濟體制改革逐步取得成效，特別是鄧小平南巡講話發表之后，城市的二、三產業大發展，需要大量的勞動力。于是數以千萬計的農民工涌入城市，涌向東部經濟發達地區，原來的農民工是以離土不離鄉為主的，到20世紀90年代中后期，則以離土又離鄉為主了。到2012年，有關部門統計，農民工總量為2.626億人，其中離土又離鄉的農民工超過1.633億人。這么大量的農民工進入城市，為中國經濟發展注入活力，創造了巨大的財富，這是中國經濟持續繁榮的一個重要原因。但是，這種農民工體制，他們干的是產業工人的工作，卻還是農村的戶籍、農民的身份，收入很低，過著兩棲的生活。農民工在城里得不到應有的公共服務，享受不到應有的社會保障和權利，也融不進城市。從體制上分析，原來的城鄉差別在空間上是分開的，農民工常住到城里，我們對有戶籍的市民實行一種政策，對農民工實行另一種政策，實際就成了城市內部的二元結構。這樣不公平、不合理的體制，致使社會問題、社會矛盾乃至社會沖突多發、頻發，成了中國特有的城市頑癥。

進入新世紀，中共十六大以來，黨中央明確把解決好“三農”問題放在全黨工作重中之重的位置，提出統籌城鄉經濟社會發展的方針，建立“以工促農，以城帶鄉”的長效機制，徹底廢除農業稅費，給種糧農民多種直接補貼，大量增加對農村的投入，進行了大規模農村基礎設施建設，恢復推行新農村合作醫療，實行農村義務教育，在農村推行低保和新型工傷保險制度。所有這些強農、裕農、惠農政策的密集出臺，調動了農民的生產積極性，推動了農業生產的發展，實現了糧食總產九連增，農民收入實現九連加。農民生活有了很大的提高，農民是滿意的，對此作了很高的評價。

這十年，黨和政府一開始就把解決好“三農”問題列為全黨工作的重中之重，并付諸實踐，貫徹落實了，也切實解決了一部分問題，這是應該充分肯定的。但是，我們還應該看到：我們雖然取得了很大成績，我們為此投入了很多力量，作了很大努力，付出了很大的代價，而成效則不如我們的預期。例如：早在2002年中共十六大報告中，就提出要逐步扭轉工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢。十幾年過去了，這三大差別不僅沒有縮小，反而是擴大了。2001年的城鄉居民收入差距為1:2.9，2012年擴大為1:3.13。又如：我們想解決農民工的問題，為此，2006年還專門發了文件，確實也解決了一部分問題，農民工的處境有所改善。但是，現在農民工越來越多，在新形勢下，農民工問題越來越復雜，由農民工引起的社會矛盾和問題也越來越多，就因為農民工體制并沒有從根本上得到改革。更有甚者，隨著經濟快速增長，城鎮化加速發展，人民生活水平不斷提高，再加上我國總人口眾多，每年仍有600多萬人的純增長，對糧食和農產品的需求增長很快，對農業生產的壓力很大。近幾年，我國每年純進口6000多萬噸糧豆，有人折算，相當于進口了6億畝耕地的產量。現在農產品的供求現狀已相當嚴峻，既定的糧食和主要農產品基本自給的方針，受到了嚴重挑戰。