2013年7月，國務院辦公廳發文提出“嘗試由民間資本發起設立自擔風險的民營銀行、金融租賃公司和消費金融公司等金融機構”，引起廣泛關注。

“民營銀行”這一概念包含了豐富的政策內涵。當前迫切需要根據金融改革的總體方向和整體設計，配套推進建立存款保險制度，為積極發展民營銀行創造制度條件。在存款保險制度尚未建立的背景下，大幅放寬民營銀行的準入缺乏市場化的制度支持。

發展民營銀行的積極意義

在當前強調金融支持實體經濟和放寬民營資本進入銀行領域的背景下，積極發展民營銀行，至少具有幾點現實意義。

一、有助于增強金融對中小微企業的融資服務，緩解中小微企業“融資難”。

一種觀點認為，目前中國不缺大銀行，而缺小銀行。中小企業融資難，一個重要原因就是中國區域性、社區性的小銀行太少。由此，持這一觀點的人認為，既然“大銀行不愿給小企業貸款”，小企業融資難問題大銀行解決不了，那就應該從組織體系中尋求突破，發展小銀行。民營銀行作為小銀行，其定位應當是為中小企業、小微企業（以下統稱小企業）融資提供服務。這一觀點有一定理論基礎。

但是，大銀行對此并不認同，認為他們也在為中小企業甚至微型企業提供融資服務，而且有數據為證。許多專家也不認同，并從理論上證明大銀行為小企業提供融資，反而比小銀行更有優勢，因為大銀行在網點數量、風險管理水平、整體實力上優于小銀行；實證方面也指出小銀行也是嫌貧愛富、嫌小愛大云云。然而，不僅小銀行對上述觀點不認同，小企業更是堅決反對，地方政府及相關部門也持有強烈的意見。可見，這是一個非常復雜的問題，決非大銀行大企業、小銀行小企業那么簡單。

二、有助于提高銀行業的整體競爭程度，促進打破銀行業相對壟斷的格局。

關于銀行業是否存在壟斷，近年來政府內部、學術界、社會上爭論異常激烈。金融部門特別是銀行界對“壟斷說”很不認同，認為無論大銀行還是小銀行數量，中國不比其他國家少，競爭不比其他國家弱，存貸款利息差不比其他國家高（表面的數據可能確實如此）。金融管理部門認為，過去十年，中國銀行業改革的目標之一，就是致力于通過商業化、市場化取向的改革，提高中國銀行業競爭程度。

但是，反對者對此并不認同。他們不但舉例說明國外的情形，即使以香港、臺灣兩地為例，也能用街頭銀行網點數量多寡、存貸款利差高低、銀行服務態度好壞、對消費者服務便利和權益保護程度等方面，強烈反駁“非壟斷說”。甚至認為，如果不是壟斷之故，在其他行業“哀鴻遍野”之際，為何唯獨銀行業“一枝獨秀”，何來“暴利”？再退一步講，就算大城市銀行業已成競爭之勢，但因為利率管制等，競爭遠不充分；而在廣大農村地區，一兩家銀行壟斷的情形顯然是存在的，而且越是欠發達地區越嚴重。

事實上，這一問題也相當復雜，決非“壟斷”二字那么簡單。但終歸有一點是大家一致認同的，即在銀行業實行嚴格數量管制的監管政策下，多一點小銀行對緩解小企業融資難是有益的，對提高銀行業的競爭程度也是有益的。

三、有助于民營資本進入金融領域，進而促進民營經濟的發展。

非公有制經濟進入銀行領域，本身不是問題。民營企業家入股金融機構早已不是新鮮事。在證券和保險領域，非公比重已經很高。但是，銀行領域的情況有所不同。因為嚴格的管制，特別是民營資本控股設立商業銀行，一直沒有開放。由此帶來的批評不絕于耳。有一種觀點認為，推進金融改革就應當降低準入門檻，實行對外開放，允許外資進入中國金融領域；不但如此，也應當對內開放，允許中資特別是民營資本進入金融領域。

這個問題也非常復雜，對外開放進程和開放內容都是循序漸進的。中國2001年加入世貿組織，到2006年底根據承諾宣布金融領域全面對外開放，這是事實。但是，對外開放是有條件的開放，不是無條件的。外資進入中國市場，無論是銀行、證券、保險，都有資質條件、資本規模的限制，特別是銀行業。這里的“外資”，更多指的是“外資金融機構”。就銀行業而言，主要是“外資銀行”，例如，花旗銀行、渣打銀行在中國開立分支機構。但是，非金融主體并未在中國開辦外資銀行，非不愿也，實不可也。所以，籠統地說“金融業全面對外資開放”是不準確的。

對內而言，其開放程度遠遠大于對外開放。民營資本占中國銀行業股權的比重已經到了相當的水平。另外，民營資本進入金融領域、包括進入銀行業，渠道已經非常多元化，包括戰略投資者、股權轉讓、上市銀行股份持有、農信社股份制改革中參與發起設立等，都是民營資本進入銀行業的途徑。

因此，可以這樣理解，發展民營銀行不等于取消對民營資本進入銀行業的禁止性條款，現行監管政策并非禁止民營資本進入銀行業，只是“門開得不夠大”“不解渴、不過癮”。但允許民營資本發起設立民營銀行，意味著民營資本進入銀行業多了一條通道，而且這條通道是直接的，不是間接的。這與其他通道有極大區別。

準確界定民營銀行的法律屬性

“民營銀行”并不是具有特定涵義的法律術語，僅僅是一個簡稱。從嚴格的法律意義上講，可以給出如下的定義，即“民營銀行”應當是以民營資本為主發起設立的區域性的中小型股份制商業銀行，類似于部分國家的“社區銀行”。民營銀行的定位應有幾個明顯特征：依照《公司法》和《商業銀行法》設立；民營資本處于整體控股地位；風險自擔；在限定區域內經營業務的社區銀行；規模上的小型和數量上的眾多性；主要為小企業提供資金支持，如小額貸款等；監管上適用現行法律法規。

需要討論的是，民營銀行是否是中國銀行業一個新的分類？民營銀行與現有的銀行類型是什么關系？從以上幾個主要特征看，民營銀行從本質上應當明確幾點：首先，是“商業銀行”，是以盈利為目標的銀行，而不是不賺錢的“政策性銀行”；其次是“股份制銀行”，而不是合作制銀行，不是翻版的“農信社”，股東數量必須符合《公司法》的規定，既不能多，也不能少；第三，是“民營資本控股”，而非“國有”或“國有控股”，甚至一般情況下，國有參股的情形也不應出現；第四，是“區域性銀行”，而非全國性銀行，至少發展的初衷不是令其成為持有全國性牌照的銀行；第五，是小銀行，而不是大銀行，服務對象也應當以小企業為主。關于服務對象，法律上難以作出規定，只能通過信貸政策效果評估實施“窗口指導”。這一點，還可以從法律、監管、信貸政策等角度去探討。