二、“政府法治論”的精髓在于追求政府與人民法律地位的平等

中國當代行政法自20世紀80年代起步以來，其迅速崛起的重要原因之一就是行政法學理論的研究相應跟進并適度超前。筆者認為行政法（行政法學）的理論基礎研究工作是一項事關行政法發展方向、道路和制度構建質量的基礎性工作。因此，在應松年、朱維究、方彥三位學者開展行政法理論基礎探討并提出“為人民服務論”觀點之后 [16]，筆者于1989年發表了《論我國行政法學的理論基礎》一文， [17]提出我國行政法學的理論基礎可以概括為：政府由人民產生、政府由人民控制、政府為人民服務、政府對人民負責、政府與公民（人民）關系平等化這五個方向，并由這五個方面構成一個有機聯系的整體。當時這一觀點被學者歸結為“人民政府論”。 [18]之后筆者將政府與人民的關系引申到政府與法的關系上，認為這樣做更貼近行政法的要求。因此，行政法的理論基礎應該歸納為：政府由法律產生、政府依法律管理、政府由法律控制、政府對法律負責、政府與公民（人民）法律地位平等這幾個方面，并由此明確概括為“政府法治論”。 [19]“政府法治論”一方面以政府為切入點，突顯了行政法與其他部門法的區別；另一方面以行政權為中心，把與行政權運行相關的各環節都納入行政法理論基礎的視野，多角度、多層面、多環節地對政府與公民的動態平等關系進行規范，其目標是建設一個平權型的法治政府。筆者與章志遠博士曾強調“平權型政府意味著政府與公民關系的重新定位，是對法治政府終極目標的闡述”。 [20]其主要理由如下。

（一）政府權力的模式與目標價值

政府的存在和正常運轉以擁有行政權為前提，我國行政權的主要載體是各級政府，因此，“政府法治論”首先認定我國最主要的行政主體就是各級政府。行政法的主軸就是政府與人民的關系，就是行政權力與公民權利之間的關系，行政法的根本任務就是落實憲法關于政府權力與人民權利之間關系的指引。“政府法治論”認為“我們所需要的政府”的特征有五：從權力的來源看，是民主型政府；從權力的性質看，是有限型政府；從權力的功能看，是善治型政府；從權力的本質看，是責任型政府；從權力的發展態勢和理想目標看，是平權型政府。 [21]這一核心思想從五個重要的維度 [22]對政府權力進行了分析。

第一，授權與民主型政府。政府行政權來源于人民權利的讓渡，人民將手中的權力通過法定程序授予政府，即“權由民所賦”。這是政府權力來源的合法性所在。法治政府首先是民主型政府，是憲政政府。建設民主型政府是整個“政府法治論”的邏輯前提和憲政基礎。

第二，控權與有限型政府。“有限”隱含了對當今行政權擴張和行政法規制乏力的憂慮，它側重于事前預防，暗含對“管理論”潛在危機的自覺修正。“政府法治論”吸收了“把權力關進籠子”的控權思想的精華，把西方政治法律思想中具有普適價值的部分吸收到“政府法治論”中。

第三，用權與善治型政府。 [23]強調“權為民所用”，即政府必須在法律的范圍內積極地有所作為，該管的必須管，而且要管好，不但要管理好，而且要服務好，管理也是服務，良好的管理和服務就是“善治”。鑒于“控權論”在大大降低政府違法行政發生的同時有可能影響政府主觀能動性、積極性的發揮，“善治型政府”既是對“控權論”的修正，又是對行政權力正面作用的肯定，尤其在現代福利國家理論的影響下，服務型政府也成為最受人民歡迎、最得到人民信任的政府。

第四，效果與責任型政府。政府行為必然產生社會管理效果，它自身也存在合理性、合法性和時效性等問題。因此，必須關注政府行為的實際效果，并需要認真考量和評估政府行為自身的品質。“有權必有責”，責任性政府尤其要考慮行政責任原則的貫徹，它更側重于事后追究政府行為的行政法律責任，是對單純行政效率模式的理性批判，也是對善治型政府治理質量的檢驗。

第五，目標與平權型政府。“政府法治論”認為，“政府與人民的關系平等化”是一個過程，其效果是“實現政府與公民關系的最大和諧，具體表現為公共利益與個人利益之間由緊張對峙走向良性互動，政府與公民之間由猜疑對抗走向信任合作”， [24]其最終目標是要實現政府與公民法律地位的平等。因此，“政府法治論”既有工具性價值，又有目標性價值，建設平權型政府是政府法治論本身的主要內容，也是“政府法治論”主張的行政法治建設的直接目標。

（二）政府與人民的法律地位平等思想的依據

“政府法治論”的提出有其深厚的思想淵源，也吸收了行政權力和公民權利之間平衡的思想。筆者曾引用許多思想家、法學家的觀點，認為“平衡論”思想有其歷史淵源，例如孫中山先生就曾主張過人民有權、政府有能、權能平衡。 [25]英國行政法學家韋德也曾說，“行政法對保持國家和公民權利之間的平衡起很大的作用。” [26]我國臺灣地區行政法學家翁岳生教授在檢討行政法發展的經驗時也提出，“今后我們所要努力的方向，便是要使公益與私益這兩者之間，取得平衡。” [27]因此，筆者認為積極的平衡論與政府法治論有許多相通之處。1996年筆者曾撰文指出，“由于人類社會需要權力是絕對的，但權力的運行會對社會造成傷害也是絕對的，二者存在悖論。解決這個悖論的根本辦法是運用權力限制權力，用法律來駕馭權力，實現行政權力與行政相對人權利之間的平衡，例如，在市場經濟中要實現競爭與秩序的平衡，在社會生活中要實現公益與私益的平衡，在政治生活中要實現民主與管理、自治與權威的平衡等等。總之政府法治論與積極平衡論有異曲同工之妙”。 [28]筆者認為，維護國家權力與公民權利的平衡，實質上是維護社會公共利益與個體利益的平衡。為了維護社會公共利益與個體利益的平衡，首先要維護國家權力與公民權利的平衡。在行政法律關系中，行政權力過大、公民權利比重過小，就會造成公民權利受到限制、行政權力失控濫用的狀況。反之，行政權力過小，公民權利比重過大，也會造成公民權利濫用、行政秩序混亂的狀況。因此，行政法律關系是需要不斷加以調整的。 [29]從內在價值角度看，“政府與公民法律關系平等化”的提法集中體現了“平衡論”精神，無論是政府權力與公民權利之間的平衡，還是公益與私益之間的平衡，都必須通過政府與公民法律關系的平等化才能實現。

（三）“政府法治論”具有包容性和全面性

“政府法治論”與“平衡論”在很多方面有相通之處，但在是否通過一個可預見、可操作、可檢驗的過程，通過明確的程序和環節來實現這種平衡方面，“政府法治論”的思考相對更加具體。特別是從現實的眼光來看，在法治觀念尚未普及的中國，更應該強調行政法對行政權的規范和控制，因為處于社會轉型時期的中國所面臨的最大問題就是行政權力的不當設置和行使，而解決這一難題的根本方法在于用法律來規制、引導行政權力的行使，通過法律控制行政權力，倡導法律之下的政府治理，促使政府對法律負責。因此，“政府法治論”更加努力從動態的行政過程出發，對每一個具體環節提出具體法律要求，體現出全面、積極、深刻、具體的優點。 [30]尤其在當今強調法治的背景下，“政府法治論”從比較研究和實證分析兩個方面豐富完善自己，形成了更加成熟全面的思想體系，其成果比較集中在《中國特色政府法治論研究》一書中。 [31]

筆者和章志遠曾經對“政府法治論”和其他行政法理論基礎學說進行了簡要的比較，指出“政府法治論”的特點在于： [32]第一，民主型政府目標既吸收了公共利益本位論的有益成分，又防范了假“公共利益”之名行抹殺個人自由和權利的情況的發生，防止重新回到“管理論”。第二，“政府法治論”主張的“政府由法律產生”、“政府由法律控制”，與“控權論”不謀而合。不過，“政府法治論”兼顧政府權力的有限與有效，在此意義上超越了嚴格的“控權論”，凸顯了政府的積極能動性和服務功能。第三，“政府法治論”的“政府依法律治理”包括了“政府依法律規制”和“政府依法律服務”兩層含義，管理不力、管理缺位同樣是該學說欲解決的政府治理弊病。就此而言與“管理論”的思想是一致的。然而，“政府法治論”強調法律之下的管理和規制，強調現代治理中管理和服務并重，強調權力的責任本質，從而超越了傳統的“管理論”。第四，由于“政府法治論”理解的現代政府治理蘊涵豐富的服務思想，與“服務論”有諸多相通之處。但“政府法治論”認為服務并不是現代行政的全部功能，政府在法律之下的規制和管理同樣是現代行政不可或缺的功能。第五，“平衡論”主張的政府權力與公民權利的平衡以及公益與私益的平衡都必需通過政府與人民法律關系的平等化才能實現，而政府與人民法律關系平等化正是“政府法治論”所主張的。平衡只是一種手段，政府權力與公民權利、公益與私益之間平衡的最終目的仍然是實現公民權利。在當前處于轉型期中國，更應該強調通過法律控制行政權力，倡導法律之下的政府治理，促使政府對法律負責。有學者指出：“在法治國的觀念尚未普及的中國，目前更應強調的是行政法對行政權的規范和控制作用。” [33]“政府法治論”所注重的政府行政權力的授予、運用、控制、責任等環節都可以通過實體和程序規范的設置得到制約和規范，從而達到“平權”的理想狀態。“政府法治論”力圖自成體系，但基本方向上是同整個中國行政法學的發展保持一致的。行政法學理論基礎的確立過程其實就是對“我們需要什么樣的政府”這一經典問題的回答的不斷修正過程。在一定意義上，是否可以做這樣的區分，即行政法的理論基礎應當是從行政法的本質出發的“政府法治論”（即行政法治主義），是法治國家對政府的基本要求。而“管理論”、“控權論”、“平衡論”等則是法治政府在不同情形下的具體表現形式。也就是說，行政法的理論基礎可以分為兩個層次：內部核心層是行政法基本規律的總結—“政府法治論”。外部表層是行政法基本規律的外在表現形式，它并非一成不變，而是隨著社會整體的時間和空間的變化而變化。例如，“管理論”在平時管理中就有用，在戰爭、經濟危機、社會動亂等非常態下更凸顯其作用；“控權論”對于行政權濫用的防范是必需的，在行政權膨脹、公民的權利受到現實威脅情況下則有突出作用；“平衡論”更適應社會相對穩定的常態時期，其控權與管理兩種主要功能需不斷調節。正如行政法學者楊建順所指出的，“在人民主體原理之下，近代國家確立了法治主義和權力分立之體制，相繼步入立法國家或法律國家，承認立法的優越性，確立司法和行政的從屬性，所有行政都必須‘依據法律’、‘遵循法律’。而行政的特征決定了其依據和遵循的法律規范具有一定的特殊性。這就是行政法的法學理論基礎。” [34]可以說，這段話道出了行政法理論基礎的真諦，“政府法治論”所體現的行政法治主義正是現代政治哲學、憲政學、行政法學精華的交匯，是行政法在現代社會立足和發展的原點。