美日歐等市場經濟發達國家主要有兩類退出途徑化解產能過剩。一類是政府不直接介入，由企業注銷、終止、破產以及資本退出等市場化退出機制自動調節產能過剩的狀況；另一類是政府在某些特定行業產能過剩時進行直接干預，利用財政、稅收、金融、產業政策等，通過實施回購、推動兼并重組、擴大消費、限產、促進產能海外轉移、淘汰落后產能等手段，化解本國產能過剩問題。

我國當前產能過剩情況嚴重，應借鑒國際經驗，在完善市場化退出機制的前提下，進一步豐富退出政策體系，加強行業內部協調組織的建設，分行業實施有針對性的政府直接干預政策。

國際社會化解產能過剩的路徑和經驗比較

國際經驗表明，美日歐等市場經濟發達國家主要有兩類退出途徑化解產能過剩。一類是政府不直接介入，由市場化退出機制自動調節產能過剩的狀況。市場化退出機制包括企業登記、注銷、進入破產程序以及資本退出機制等，這些機制使得資源可以從不能有效利用的領域退出，參與到新的循環之中。在產能過剩狀況下，低成本的、順暢的市場退出機制能讓企業將資金設備等快捷地從產能過剩的領域撤出，通過市場主體對自身產能及經營的調節，起到調整產能過剩的目的。在發達的市場經濟國家，完善的市場化退出機制是化解產能過剩的根本性機制。

另一類是政府在某些特定行業產能過剩時進行直接干預，利用財政、稅收、金融、產業政策等，通過實施回購、推動兼并重組、擴大消費、限產、促進產能海外轉移、淘汰落后產能等手段，化解本國產能過剩問題。這些行業包括農牧漁等受自然資源約束的行業，也包括紡織、鋼鐵、造船、汽車等基礎性工業行業。這些行業主要包括：一是投資規模大、影響社會經濟穩定發展的基礎性產業，二是涉及國家安全、被政府保護的特定行業，三是難以通過市場簡單退出的行業。

在政府直接干預的舉措中，通過補貼來刺激消費不被看好，它被認為因透支消費需求可能不利于行業中長期的穩定發展；但實施回購、推進兼并重組、促進產能海外轉移這些廣義的退出政策體系和建立完備的市場退出機制等政策，一直被視為解決產能過剩的有效舉措。

發達國家退出機制的主要特點

——產能過剩背景下多國已經形成有關退出的政策體系

綜合各國產能過剩背景下的退出舉措，可以發現他們已經形成相對成熟的政策體系。首先是市場化退出機制比較順暢便捷。發達國家的企業登記、注銷、終止或者破產以及資本退出等渠道都比我國豐富且成本低、程序簡單。在產能過剩發生時，這些便捷快速的市場退出機制有助于市場主體在較短時間內進行自我調整。其次政府的干預手段豐富，注重配套以及行業特性。比如對農牧漁業實施回購，有詳細的退出計劃及資金安排，回購后有針對退出企業及員工的配套措施；通過海外轉移化解汽車行業產能過剩時，日本有相應的組織及政策保障；鋼鐵領域的兼并重組也有相應的稅收或者金融優惠政策。

——行業內部協調機制在退出體系里發揮關鍵作用

行業內部協調機制在退出體系中發揮著越來越重要的作用。國外行業內部協調機制主要通過行業協會等中間組織來實施。發達國家的行業協會多數具有較強的行業凝聚力，較高的專業化指導能力，是政府和企業間溝通的橋梁，在國家政策制定中也有較強的影響力。行業協會掌握全面準確的行業生產、市場及競爭等信息，通過和行業內企業的密切聯系，在產能過剩情況下能較快尋找到適合本行業的退出措施，并進行內部協調，使得有關退出措施順利進行。

除了早期OECD國家通過政府實施回購等退出措施外，以后各種退出政策的措施都建立在行業內部協調機制之上。美國、澳大利亞、英國、日本等國通過行業內部協調機制確定采用何種退出政策，并通過行業組織來協助退出政策的具體實施。只有有效的行業內部協調機制，政府才能準確掌握行業狀況，退出政策才能發揮實際效用。

——建立退出體系的事后評估機制

事后評估機制可以監督計劃的實施，總結經驗，保障計劃實現政策制定的目的。英國對歷次有關退出計劃都有事后評估機制。比如英國曾經于1997年由農牧漁業部門對其在1993年到1996年實施的有關退出計劃進行事后評估，以評判公共資金是否被合理使用。此外，英國2000年和2003年兩次實施有關農牧漁業的退出計劃，2006年英國審計部門對上述幾次退出計劃進行審計并報告。美國則基本由審計署對有關計劃進行事后評估。

國際經驗對我國治理產能過剩的啟示

——重視產能過剩背景下退出政策體系的完善

產能過剩問題本身需要制定一個系統性解決方案，從實踐看目前政策重點多在淘汰落后產能和利用產業政策限制準入等方面，這些方面固然重要，能夠讓過剩產能退出的政策體系得到充分關注。但是，從現實看我國需要從兩個方面完善退出體系：一是完善市場化退出機制，進一步簡化企業登記、注銷、破產及資本退出機制的程序，降低成本。二是參照國際經驗，加強有行業針對性的、直接干預的政策制定。比如我國的農牧漁業的產能過剩是否需要通過稅收、金融以及產業政策實現回購，鋼鐵行業的產能過剩是否需要政策推動兼并重組，怎樣的政策舉措可以促進汽車行業的產能實現海外轉移等等。

——退出體系要以建立完善的市場機制為前提

政府的退出政策體系必須以建立完善的市場機制為前提。這意味著三個方面的內容：一是退出首先依靠市場機制進行。通過完善市場退出機制，降低企業退出成本，簡便退出程序，豐富退出渠道，為市場主體創造良好的退出環境，由市場主體自主自愿自行調節。二是政府在特定行業對退出的直接干預應盡可能依賴市場機制。確定政府干預要以市場主體的反應和利益訴求為依據。明確有關退出的政府干預措施后，具體實施必須更多依靠行業內協調機制進行。三是當前我國消除市場分割、建立統一的生產市場對于化解結構性產能過剩以及減少政府干預有積極作用。

——退出政策要分行業實施

不同行業產生產能過剩的原因不同。產能過剩既有經濟周期造成的，也有政府干預引起的。如20世紀70年代至80年代歐盟采取的統一農業政策，為保護歐盟農業，采取高關稅和高價格保護政策，造成的負面影響之一就是產能過剩。

發達國家在解決產能過剩問題時，針對不同行業的特點有不同的應對措施。比如在農牧漁業產能過剩時，政府一般投入大量財政資金進行回購；在汽車行業產能過剩時，主要推動產業海外轉移；在鋼鐵行業產能過剩時，重點通過兼并重組來解決問題，同時提高技術創新能力。

對于行業產能的變化及影響，最直接的利益相關者是行業內人士，對于政策的作用及效果他們的感受最深刻和最直接。只有建立有效的行業內部協調機制，并重視行業協調機制反饋的建議和意見，才能形成有效的退出機制。