引言

在城市化進程中，大量鄉鎮移民涌入城市，帶來嚴重的住房問題，并要求國家進行住房政策干預。不過，國家對住房問題的政策干預，既可能成功，也可能有“失靈”風險。以21世紀的今天的立場來看，在城市住房政策干預效果方面，歐美國家相對成功，而一些發展中國家則是相對失敗。特別地，拉美國家由于其“貧民區”和“非正規住房”現象，而被國內外研究者視為城市住房政策干預失靈的典型。拉美國家的住房政策為什么會和怎么樣會失靈還很少有系統研究。大部分國內研究者都只關注拉美國家當前的狀況與后果，而忽視其形成過程和歷史根源；更一般地，大部分借鑒國外住房政策經驗的研究，都關注已經發達國家的情形，而忽視了發展中國家的特殊性。實際上，發達國家已處于后城市化時代，在政治和經濟模式上與我國也不同，這樣，其經驗可能不一定適合于剛剛進入“城市化社會”的中國；而對發展中國家狀況及其比較借鑒的忽視，進而又使得正在快速城市化的中國所存在與其他發展中國家相似的“貧民區”現象(表現為棚戶區現象)，以及“非正規住房”現象(表現為“小產權房”現象)，難以得到政策研究者和制定者們的正視。此外，住房研究中的實證主義取向泛濫，也導致比較歷史社會學視角的缺乏，從而可能喪失對我國國內住房問題的整體的和歷史的把握。

有鑒于此，本文試圖以最大的拉美國家巴西為典型，對其城市住房問題及其政策干預失靈的歷史進程加以闡述，從而克服現有相關研究的不足。本研究有三個目的：第一，整體地和歷史性地把握巴西城市化進程中住房問題、住房政策干預以及其失靈的具體狀況；第二，揭示巴西城市住房政策失靈形成的根本的、歷史的原因；第三，指出它對中國的啟示。

“城市化”是本文研究的一個主線。巴西城市化從開始到完成長達上百年時間。這樣，對城市化階段的劃分是研究開展的前提。參照城市化發展的S型規律①②，本文將巴西城市化劃分為三個發展階段：一是早期階段(1889-1920年，城市化水平達到約14%)，二是城市化水平相對較快的中期階段(1921-1967年，城市化水平達到約50%)，以及城市化水平相對緩慢的晚期階段(1967-1991年，城市化水平達到75.95%)。按照上述三個階段順序，本文試圖論證指出，雖然在城市化各階段中巴西城市住房問題和住房政策干預的具體內容不同，但其在建國時即已確立并且在城市化進程中不斷得到再生產的政治、經濟和國際關系中的“三座大山”傳統，卻使其城市住房政策長期失靈，而住房問題則曠日持久。巴西的歷程及其經驗教訓對于今天的中國有重要參考價值。

一、早期城市化階段的住房問題與政策干預

(一)城市化的早期階段及其“三座大山”傳統

葡萄牙殖民者16世紀建立了巴西，并在此后塑造了巴西的大土地所有制、種植園經濟，以及其與宗主國間的依附關系。巴西1822年獲得獨立，并進一步形成了對“日不落帝國”英國和新興強國美國的依賴。到19世紀末黑奴解放和封建帝國體制終結后，巴西的民主政治和國家自主性依然脆弱。在經濟上，1890年代后，巴西的咖啡種植園經濟甚至繼續擴大，并且其收益被不斷向巴西的經濟與政治領域加以滲透和操縱的英國和美國所占有。這樣，巴西從殖民時代開始、到建國時期、乃至1890年代后，對國外的經濟與政治依附、政治上具有較強庇護色彩的封建主義傳統，以及經濟上對大土地所有制和種植園經濟的依賴——本文稱之為巴西的“三座大山”傳統——的格局都一直存在，而這對巴西城市住房問題及其干預有著極其重大的影響。

在城市化方面，巴西1920年人口普查資料表明，成年居民有1800萬。其中，有獨立收入的居民為900萬人(其中直接從事農業生產者為645.2萬人)，另900萬沒有職業或無固定職業。③據此估算，全國勞動力的失業率高達50%，而其原因，則與大土地所有制與種植園經濟下對勞動力人口的就業吸納能力不足有關；而在這一年，如果將非農就業人口當成城市人口，那么，其城市化水平大約為14%。由上亦可見，巴西從早期城市化階段一開始即面臨著與大土地所有制和種植園經濟相聯系的工業化不足、充分就業不足和過度城市化問題。

(二)住房問題及其后果

1888年5月奴隸制取消后，巴西大量黑奴逃離咖啡種植園，并涌入了里約熱內盧這樣的大城市。在這樣的情形下，雖然新政府將后者位于城市中心的別墅和莊園變成了學校和窮人的住房，但它們遠遠供不應求。

在政府乃至市場不能提供住房的情況下，大量缺乏充分就業的進城移民開始建設自建房，從而形成了貧民區。里約熱內盧(1960年代前為巴西首都)19世紀末就在以前用于安置士兵和奴隸的區域內出現了第一個貧民區。隨后，大量的移民工人開始在郊區空地上建立自己的自建房為主的貧民區，即“法維拉”。住戶以碼頭日工、采石工人、建筑和市政服務工人、妓女等為主，住房黑暗、潮濕、擁擠程度突出，自來水和污水處理設施缺乏。許多貧民區居民直接飲用河水，而污水也同時直接排入河中。在洗衣工所在的庭院周圍，洗衣水排入了露天水溝中。④

上述的貧民區問題帶來嚴重后果。有官員認為：貧民區“這些地方的人完全缺乏道德感”，因為“擁擠在一起，骯臟的性濫交、駭人聽聞的裸露，以及放蕩的行為”隨處可見。⑤更為嚴重的是公共衛生問題。19世紀后半葉霍亂蔓延到了巴西所有城市，共奪去15萬人的生命⑥。黃熱病也在1850-1908年反復襲擊并奪走6萬人的生命；傷寒、瘧疾、痢疾、肺結核也帶來持續的威脅。⑦與之相關，巴西人均壽命較低。1865-1895年包括巴西在內的大多數拉美國家出生兒童平均壽命沒有超過27歲，而直到1930年也不超過36.1歲。⑧