亚洲激情在线-天堂中文在线最新版地址-茄子视频破解永久ios-噜噜色图|www.bjxyzx.com

網站首頁 | 網站地圖

大國新村
首頁 > 原創精品 > 重大問題研究 > 國際觀察 > 正文

城市住房政策失靈:巴西的歷程及其啟示(2)

核心提示: 城市住房問題需要國家干預,但干預政策也會有失靈風險,巴西的經驗鮮明地體現了這一點。雖然在城市化各階段,面對城市住房問題,巴西分別采取了有針對性的住房衛生政策、住房公共政策、乃至住房社會政策,但住房政策失靈現象一直都比較嚴重。巴西住房政策干預之所以長期失靈,根本原因在于其建國以來一直存在的經濟、政治和國際等方面的“三座大山”。巴西個案對中國城鎮化及解決住房問題有著重要的啟示。

(三)住房政策干預

面對城市化進程中的住房問題,巴西國家精英在住房領域內采取了對鄉城移民、國際移民以及工人階級的分而治之的實踐態度,并且只迎合少數階級的利益。這一分裂性功能主義⑨“潛規則”,使巴西居民缺乏充分的公民權利,并且構成了城市住房政策一開始即存在失靈的直接制度原因。

這一點可以由巴西這一時期的“住房衛生運動”來加以闡明。⑩1889年10月18日,面對嚴重的公共衛生問題,政府開始采取措施更新建筑、興建公共工程和消除傳染性疾病。1902年新總統阿爾維斯和里約熱內盧的咖啡利益相關者一起,試圖使之成為全國性的領導中心。從1902年晚期到1904年早期,里約熱內盧市政工程取得巨大進展:在全市噴灑農藥,拆除不衛生的建筑,拓寬道路,建設中央大道和各種各樣的新的文化中心、旅館、軍事俱樂部、新日報辦公室等。

然而,這些強制性的法令實施,沒有照顧到普通城市居民的利益。一是不衛生住房的強制拆遷,使窮人被迫聚集在更不衛生的和疾病廣播的區域;二是大多數外郊區貧民區居民長期以來要求建設人行道和主干道,但未得到理睬;三是內城區居民和店主也反對這一計劃,因為前者找不到任何可替代的住房來源,而后者也缺乏合適的替代店面。上述的不滿引起了社會反抗,甚至是武力性的對抗。針對武力對抗,政府采取了強有力的武力鎮壓。首先,在公共衛生上,1909年公共健康部門平靜地向人群提供了接種服務,而沒有遭受什么抵抗,之后天花就差不多消滅了。其次,城市面貌日新月異,首都形成了有濃厚法國巴黎風格的、有開闊林蔭大道和寬敞綠地的現代城市。(11)再次,原來位于市中心的由小鎮或貧民區占據的小山被清理,原居民變成了無家可歸者,并被推到更遠的邊緣地帶,而其規模則更為龐大。1890年里約熱內盧市中心還占有52.7%的城市人口,1906年這一比重降低到了37.2%,1912年則進一步降低到了27.8%。相反,郊區和北部區域的人口比重,則從39.4%增長了到了64.5%。(12)最后,貧民區數量進一步增加。1880-1920年,里約熱內盧共出現24個以自建房為主的法維拉。(13)

總之,在早期城市化階段,巴西即形成了政治上的封建主義、經濟上對大土地所有制和種植園經濟的依賴,以及對國外的工業經濟的依附這一“三座大山”傳統,并進而形成了工業化不足、失業問題嚴重與過度城市化等現象;而在治理城市化進程中的住房問題時,國家所采取的分裂性功能主義“潛規則”,則使城市住房政策一開始即存在失靈隱患。巴西早期城市化階段的這一處境,在相當程度上預示著后來其城市住房問題及其干預的命運。

二、中期城市化階段的住房問題與政策干預

隨著城市化向中期階段的邁進,“三座大山”這一巴西傳統以及其分裂性功能主義規則有了進一步的發展,而城市住房政策失靈加重了城市貧民區問題。

(一)城市化的中期階段及其傳統的再生產

在中期城市化階段,國外對巴西的滲透和控制仍較突出,大土地所有制和對國外的經濟與政治依賴依然嚴重,而國內建立現代政治制度的努力也缺乏成效。與上述情形相一致,巴西這一時期經歷了混亂民主和軍政府獨裁之間的循環。1922年貝納德斯就任總統后,采用限制言論自由、延長戒嚴狀態、解散反對派組織等報復性的政策來維持公共秩序。1926年上任的路易斯總統取消戒嚴令和恢復出版自由。但1929年美國引起的世界經濟危機,卻對巴西帶來災難性的后果。(14)最終,在軍隊支持下,1930年上臺的瓦加斯總統開啟了15年的軍事獨裁。在其任期內,巴西工業化取得了一定的成就,卻又不足以向源源不斷的進城人口提供充分的就業機會。而到1945年,在軍人的反對下,瓦加斯總統下臺,從而終結了后帝國時代民主與軍事獨裁之間的第一次循環,而接任的仍是軍人出身的總統。1951年后,瓦加斯重新擔任總統,但卻于1954年在家中自殺身亡。1961年,平民出身的夸德羅斯上臺,不到7個月即辭職。他的辭職,使巴西脆弱的民主幾乎再次崩潰。最終,從1964年,巴西開始走向第二次民主與軍事獨裁的循環。

當然,中期階段巴西工業化有一定程度的發展(15),并且在1966年前后達到50%這一城市化中期階段的水平。但即使如此,巴西低度工業化和就業不足現象卻仍然構成嚴重的社會問題。(16)(17)(18)例如,1950-1970年間,巴西工業和服務業分別增長了124%和142%,但城市人口卻增長了208%。其中的原因,又與農村大土地所有制下的過高失業率有關。這一時期巴西農村失業率高達66%,迫使農村人口通過進城來解決失業問題,而后者又通過貧民區式的自建房來滿足城市的住房需要。

(二)貧民區擴張和住房政策干預

在中期城市化階段,巴西貧民區和非正規住房繼續維持并大量擴張,并帶來各種嚴重的經濟社會問題。而造成這一現象的原因,不僅在于巴西城市化的迅速和大量的非正規就業,還在于新階段下“三座大山”背景下的住房政策失靈。

首先,“規制工人”立法及其住房后果。1937年,瓦加斯政府規定,只有那些屬于獲得法律規定的職業的工人,才能并且必須加入工會,從而成為“受規制的工人”。不過,1940-1951年間,巴西的規制工人數量只有大約150萬人,覆蓋率很低,反映了它法律服務的嚴重短缺和根本性的政策失靈。并且,這一失靈在住房領域內也和分裂性功能主義規則一脈相承,從而加劇了住房政策失靈。(1)在宏觀方面,住房金融市場完全面向于中產階級和規制工人。分期付款和商住兩用公寓住房在瓦加斯時期興起,并滿足了部分中產階級和規制工人的美夢。(19)但是,包括黑人在內的巴西非正規的移民工人則被排除在外,特別是在中心城市。(20)(2)在微觀方面,巴西住房甚至也存在等級分裂。在所有的中上階層公寓或住房中,都有前臺的“社會”面和后臺的“仆人”面,二者在電梯、進口、浴室等方面分開。(21)(3)對正規工人的住房供應也存在限制。1940年前巴西建立了應急性的公共住房供應,以應對1940年的租金上漲和社會抗議。這一項目在很大程度上是探索性的,有很多缺陷,如規模很有限、社區成員的封閉性與單一性、自上而下的集權化設計、分配中的庇護主義以及遠離市中心與缺少就業機會等。

其次,分裂性功能主義“潛規則”公開化及其住房后果。到1920年代晚期,里約熱內盧市開始有了自己的第一個城市規劃。不過,這一規劃卻使分裂性功能主義由“潛規則”變成了“顯規則”。因為根據這一政策,不同群體被分裂到不同的城市區域中,其中,上層階級被置于南部,而郊區則用于安置進城移民和工人階級。由于郊區更缺乏基礎設施與公共服務供應,并且更難得到國家的法律與行政支持,因此,住房非正規問題以公開的方式得以維持了。

再次,貧民區及其治理問題。這一階段巴西政府在治理貧民區問題時,以拆遷為辦法,未提供替代性住房供應,從而使問題更嚴重了。巴西貧民區大體包括三種類型(22)(23)(24):一是法維拉。它始于19世紀末的棚戶安置區,并一直持續到21世紀。1950年里約熱內盧約有20.3萬法維拉居民,占城市人口的8.5%;1964年則上升到60萬,達16%。二是非法分包。它始于1930年代郊區和遠郊區廢棄的柑橘園農地的分包。大量的鄉城移民涌入、以60年代中期為典型的投機性住房建設、社會住房建設資金的缺乏等,推動了這一現象的大量蔓延。三是入侵。1950年代里約熱內盧郊區已極其擁擠,只有環境很差和高風險的區域,如陡峻的山坡、紅樹林、河堤、沼澤地、山坡以及在高架橋、公園、道路上的剩余空地,沒有被占據。但到60年代之后,這樣的地方也開始陸續被填滿。巴西貧民區的公共服務和基礎設施特別落后。甚至到1970年前后,巴西城市仍只有50%有自來水系統,35%有污水處理系統;在圣保羅這一巴西最大的城市,只有55%的家戶有排水系統、54%有自來水(25)。貧民區居民或者要買自來水、或者還是要從池塘中或水溝中抽取。

最后,貧民區問題繼續帶來嚴重后果。在貧民區中,公衛生問題,正規就業不足問題,嚴重的失業、毒品、有組織犯罪以及警察力量的私人化(26)等現象相互交織,并開始構成巴西社會的“癌癥”現象。

總之,在中期城市化階段,雖然巴西工業化和城市化進一步繼續推進,但“三座大山”傳統的再生產、分裂性功能主義規則的公開推行以及住房政策干預在保障公民住房權利上的失靈,則進一步造成了巴西城市社會與空間的宏觀和微觀分裂,加重了貧民區等城市住房問題。

上一頁 1 234下一頁
[責任編輯:楊昀赟]
標簽: 巴西   住房   啟示   歷程   政策