對于政府而言，空間是治理的范圍、媒介和對象。誠然，城鎮化并不是一個新的治理主題，但社會轉型時期快速推進的城鎮化治理難度，要遠遠大于穩定的農村空間以及成熟的城區空間。相對來說，對治理模式的動態適應性要求更高，對領導者的動態領導能力與變革管理視野的前瞻性要求更高。作為一個空間變遷過程，城鎮化對政府治理提出了挑戰。

　城鎮化的本質是實現空間正義

空間不是政府壟斷的獨有物。對于空間中的其他主體而言，空間既是工作生活的場所，也是享受權利和實現希望的載體。他們與政府同存于一個互動的空間之中。因而，城鎮化中的空間治理也就不單單關涉政府。在政府推動的城鎮化這一空間生產邏輯中，城鎮化的治理空間既生產著超越政府中心的新的治理需求，也再生產著空間公共治理實踐。城鎮化不僅僅是地理空間規劃，也不僅僅是行政區劃變革或環境治理。其本質是要進行空間修復，即通過制度、地理、技術上空間障礙的消除，修復城鄉之間、市民與農民之間在公共服務品質、公民權利行使上的不平衡、不對等性，實現空間治理的正義。

相較于城市化，城鎮化這一概念更加突出了農村向城市的空間過渡意涵。相應地，治理結構在這一空間連續體上也需要在一體化的前提下有著空間性的差異，亦即包容差異的一體化。一體化治理形成的前提是城鄉統籌的、一體化的空間治理理念，其最終是要實現公共服務、治理標準、治理網絡的一體化。

當前，以中心城市主導或以城市為中心的城鎮化模式，雖然在發展經濟學看來是某種階段性必然，卻在其治理空間形成了中心與外圍結構。時下城鎮化中盛行的“新區”模式，將原住市民與新市民隔離開來，既不利于城市融合，也不利于城市治理。城鎮化將加劇城市居民的階層分化，且階層分化將呈現出空間化聚集的特征。應該說，不同的治理空間需要不同的治理結構安排與之相匹配。因此，城鎮化中以及城鎮化后的城市治理、郊區治理結構以及治理主體結構如何安排等問題，都是城鎮化過程中不可忽視的治理主題，都需要從空間的角度去分析與實踐。

城鎮化包含權利空間的拓展和文化空間的融合

在城鎮化的治理空間中，行政權力有著特定的空間邊界。城鎮化是城市治理空間的拓展，是城市治理者權力空間的延展。為了在權力空間拓展的同時提升空間的權力表征意義，就有可能導致刻意求新的城鎮化，亦即試圖通過形成獨特的城鎮化模式，吸引眼球，制造口碑。如何防止城鎮化空間治理出現的運動化治理傾向，是在城鎮化中值得思考的政策與機制問題。需要指出，城鎮化是一個國家戰略，每個地區應作為戰略對待，并制定相應的戰略規劃，切不可一哄而上，忽視地方實際發展情況，力圖畢其功于一役。城鎮化要防止落入指標化的誤區。城鎮化的核心是居民——人。城鎮化本質上是人及其附屬物在空間內重新集聚的過程。

城鎮化過程是市民與農民權利空間拓展的過程，也是一個潛藏著利益沖突的社會風險塑造過程。當前，城鎮化過程所暴露出來的市民與農民的直接沖突并不多見，但農民工子女教育問題、征地拆遷問題、鄰避問題等，都是不可忽視的間接表達。

城鎮化是在文化空間中的城鎮化，它既涉及地方文化與新型城市文化在地理空間和心理空間內的競爭，也涉及社會文化空間的破壞和重塑。城鎮化中的農民有著眷戀故土的情懷，有著注重人情關系的生活模式。我們既要尊重城鎮化的基本規律，也要尊重他們的生活方式選擇意愿。將城鎮化與市民化結合起來；防止城鎮化中對新生市民的歧視；防止新生城鎮居民淪為邊緣化的空間存在，實現農民、市民之間的文化融合；塑造市民與農民對城鎮新空間的認同等，這些都是關乎人、關乎文化空間治理的問題。要避免見物不見人的城鎮化。如何將城鎮化中的“以人為本”落到實處？這里的人是指哪些人？他們如何發揮在城鎮化中的主體性地位？如何既關注他們的生活空間，又關注他們的精神空間？這些問題都應在城鎮化發展中得到嚴肅回答。

城鎮化是一個空間配套工程

新型城鎮化要求將城鎮化與新型工業化、信息化、農業現代化相結合。當前的城鎮化有著經濟中心色彩。其目的以塑造促進消費的生產性空間為主，比如生態旅游新區、工業高新區、城市基礎設施、棚戶區改造等。在這一過程中，當大多數財政資金和民間資本被吸引到城鎮化的基礎設施建設過程中時，會形成財政資金在空間分配上以及民間資金在空間流動上的排斥性和替代效應。同時，城鎮化意味著要發揮鄉鎮企業、農村工業在城鎮化中的推動作用。這使下鄉的工業資本可以利用當地廉價的勞動力、原材料與土地。但因為工業資本的收益周期短，當工業資本下鄉的時候可能形成對農業資本的空間擠出效應。環境污染、糧食安全等具有空間溢出性的問題就隨之出現。對于信息化時代的城鎮化而言，適應信息化的城鎮化或者城鎮化的信息化也是挑戰之一。這是因為，真正的電子治理在城市社會也尚未全面實現，如何在城鎮化過程中進行統籌規劃、整體推進，必然是國家在戰略層面需要考慮的問題。以防止電子治理中信息孤島問題的強化、電子治理系統的碎片化及其帶來的信息安全風險。城鎮化需將空間的開發拓展（如新區建設、發展鄉鎮工業）與空間的重整（如舊城改造、城區市民外遷）結合起來，將生活方式的城鎮化與生活質量的城鎮化結合起來，將美麗鄉村建設與新型城鎮化建設結合起來。

城鎮化應與放權強鎮、擴權強縣等行政管理體制改革、基層治理民主以及財政體制改革結合起來。統籌優化財政資源的空間配置，推動更多的財政資源流入基層、鄉村，促進就地城市化與資本引導的聚集型城市化并行發展。從當下來看，為了響應國家城鎮化戰略，各地都在權力空間和政策空間上支持下級政府自主探索城鎮化。如果不顧及行政體制和財政體制，財政資金會成為上級政府控制下級城鎮化步調、強化計劃性的手段。當然，較為穩定、相對集權的行政體制，有利于避免城鎮化中空間治理的失序，避免基層治理的碎片化。但空間是歷史的空間，行政對城鎮化的干預都應在符合城鎮化發展規律，尊重其所在的生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑之間辯證關系的基礎上展開。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）