【摘要】印度以《外國捐贈管理法》為核心，建立起以中央政府為管理主體、基于行政許可、以資金信息為抓手的涉外非政府組織監管體系，將境外慈善資源導向國內扶貧、發展和社會服務等適當的領域，并較為有效地預防了國外勢力借助非政府組織渠道干預國內政治和商業秩序。對印度經驗的考察可對我國相關立法與政策實踐提供一定的借鑒。
【關鍵詞】境外非政府組織 管理 印度 FCRA
印度非政府組織管理體制概況
受宗教傳統和英國殖民歷史的影響，印度的非政府組織相對比較活躍。據研究，印度處于活躍狀態的非政府組織大約有120萬個，分布在宗教、社區和社會服務等領域。①印度的法律總體上鼓勵非政府組織發展，尤其是20世紀90年代后，政府將非政府組織納入國家整體發展規劃，并積極予以資金支持和稅收優惠等政策扶持，促成政府與非政府組織合作關系。
在管理體制上，印度首要特點是寬進嚴管。憲法規定結社自由，非政府組織登記注冊比較簡單，可以依據《社團登記法》（1860）等法律注冊為社團、公益信托、公司等幾種主要類型，也可以在不登記的情況下自主開展活動，注冊只是其獲取某些資格或優惠條件的前提。但入口寬松的同時，政府對非政府組織資產等方面均有著較為細致的監管制度。
在監管主體上，由于印度是聯邦制國家，中央和地方有著不同的權力界分，在聯邦立法的統一原則之下，各邦對非政府組織可能有著不同的規定和監管體制。在此背景下，印度的另一個重要特征是由中央政府選擇性地對某些屬性的非政府組織進行特別監管。如中央政府對于宗教慈善和獲取國外捐贈的非政府組織有較嚴格的法律，涉及外國捐贈的非政府組織則主要由始于1976年的《外國捐贈管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act，以下簡寫為FCRA）來監管。
FCRA的立法背景及其變遷
1976年印度引入FCRA的最初目的是確保外國資金不影響印度的政治和選舉，尤其防止外國資金資助反政府組織。FCRA對境外資助的范圍進行了詳細的限定，要求每一個希望獲得境外資助的組織必須再到印度內務部特別注冊并每年報送詳細的資金獲取和使用信息，尤其對外國捐贈實行零報告制度（即未獲外國捐贈也要進行零報告）。對于尚未獲得FCRA下注冊的組織則實行基于特定項目或款項的提前批準制度，即該組織需要申請并通過中央政府提前批準后才可以接收外國捐贈。1984年的法律修訂擴展了不能接收境外資金的“政治性組織”概念，并要求接收捐贈的組織提前指定辦理捐贈資金流入的銀行，并授予政府更多監管這些資金賬戶的權力。同時，在FCRA下注冊的任何非政府組織都不允許出版包含公共新聞或公共評論的報紙和雜志。
FCRA（1976）下政府與非政府組織的緊張關系從來沒有間斷。如1999年，11家非政府組織在印度下議院競選期間參加了“地方自治主義之戰”的媒體宣傳活動，印度內務部認定其為有外國資金支持的政治性活動，向這11家非政府組織發出了嚴重警告。②可見，這類活動的參與威脅到非政府組織獲取外國捐贈的資格。20世紀末，由于政府的財政赤字和投資發展項目減少，外國捐贈資金在印度非政府組織活動中扮演越來越重要的角色。此背景下出現的新問題至少包括兩個方面：一是出現由跨國公司操縱的非政府組織，被作為變相的壟斷工具為公司服務。二是非政府組織的宗旨導向屈從于項目導向和資本導向。國際資金的進入使得許多非政府組織為了項目（而非宗旨）而存在，更像經營項目的商業組織，而不是社會福祉的倡導者。③因此，盡管一些組織批評印度政府“濫用”FCRA，違背了印度憲法和國際人權法賦予人們的基本自由權利，但新版的FCRA（2010）法案還是賦予中央政府更多決定權來監管外國捐贈資金。④FCRA（2010）是經過三年多的立法程序后于2010年8月獲得印度下議院通過并發布，于2011年5月1日生效。新版法案對監管主體、接收捐贈銀行賬戶數量的限制、行政收費項目、審批時間和流程等實踐過程中出現的問題進行了更加明確和完善的修正。
FCRA關于涉外非政府組織管理的核心制度設計
第一，明確外國捐贈及涉外非政府組織的監管主體。FCRA明確中央政府在外國捐贈和涉外非政府組織監管中的主體地位。任何希望獲得外國捐贈的組織均需要在印度內政部進行特別注冊或經過提前批準。同時，FCRA賦予中央政府在執法過程中較大的裁量權。不過，根據FCRA下對注冊申請材料的要求，地方政府也可能發揮監管作用，因為任何需要獲得FCRA下注冊或提前批準的組織在向印度內政部提交申請時，必須提供由了解該組織的地方政府官員出具推薦證明。
第二，對外國資金接收對象和使用領域進行限制。一是明確規定不能接收任何外國捐贈的對象范圍。其中，個體對象包括政治候選人、公務人員、媒體從業人員等幾大類，組織對象則主要包括政黨、媒體和具有政治性的組織。二是限制涉外非政府組織使用外國捐贈資金的領域。外國捐贈資金要求按照捐贈目的來使用，并由中央政府出臺具體規定來明確不得投入的政治、商業等活動領域。三是為政府禁止接收外國捐贈留下很大的自由裁量空間。FCRA（2010）第九條規定，對認為可能危害國家主權和領土完整、危害公共利益，危害選舉和立法公正、危害對外關系，以及危害宗教、民族、區域群體和社區友好關系的任何外國捐贈，中央政府都可以禁止捐贈或要求受贈組織提供詳細說明。四是在對“外國捐贈”來源的界定上范圍非常寬廣，包括外國政府、國際機構等。但FCRA也將聯合國及其特別機構、世界銀行等指定的一些國際組織排除在“外國捐贈”來源之外，不受FCRA限制。
第三，設定較為嚴格的注冊與提前批準程序。FCRA首先規定接收外國捐贈的組織必須具備明確的文化、經濟、教育或社會規劃宗旨。同時，非政府組織在FCRA下注冊需提供該組織過去3年來的活動情況報告、銀行賬戶審計報告、注冊與免稅情況等一系列復雜的申請材料。
第四，以資金賬戶為抓手來進行實質性監管。對獲得注冊或提前批準的組織，FCRA規定只能指定一個銀行賬戶來接收外國捐贈，該賬戶信息在注冊程序中即要求上報。同時FCRA要求該組織在指定的期限內向中央政府報告其接收的每項外國捐贈的款項金額、來源、用途以及使用方式。FCRA授權中央政府在懷疑存在違法行為的情況下、于任何時間審查某組織的資金記錄；規定中央政府在該組織停止運作或不能運轉情況下有權指定某相關機構處置剩余的外國捐贈資產。當中央政府有理由懷疑涉外非政府組織違反FCRA時，也可授權相關人員對該組織相關資金賬戶和記錄進行審查。
第五，對違法行為設定較為嚴格的處罰措施。FCRA下的違法行為主要包括：未經注冊和提前批準接收外國捐贈；未按注冊提供的賬戶接收外國捐贈；注冊后的非政府組織不提交年度受贈情況報告或零報告等。此外，非政府組織在申請FCRA注冊或提前批準中提供虛假信息或隱瞞實情也是違法行為。在違法情況下，FCRA規定擔負法律責任的對象包括非政府組織機構法人等。違反FCRA可能面臨的處罰根據情節包括：沒收和充公所獲外國捐贈；處以所使用外國捐贈的5倍罰款；審查和沒收相關賬戶和記錄等。
印度經驗及其借鑒
印度經驗對我國涉外非政府組織監管的立法和實踐有以下四點借鑒：
第一，宜在中央層面制定專門法規，為涉外非政府組織的活動和監管提供統一的法律依據。目前境外在華組織的存在形態五花八門，無法統一監管，國內社會組織接受境外資金的情況非常零散、不易掌握。同時，由于涉外非政府組織活動范圍的廣泛性，應有中央層面的法規以及歸口部門來負責監管。
第二，在立法和監管目的上應對涉外非政府組織的作用發揮和監督管理并重。宜在借鑒印度FCRA基礎上，將嚴加防范、嚴格監管的目的拓展為促進作用發揮和嚴格監督管理并重。為真正發揮良好作用的涉外非政府組織創造良好的法律環境，而對有潛在特殊商業或政治目的的組織則要嚴格監管。
第三，借鑒印度以資金賬戶為抓手，入口監管與過程監管相結合。入口的注冊和前置審批制度有利于給予相關組織接收境外資源以合法性，并將相關組織納入管理視野。但在清晰界定合法領域的基礎上，入口程序應更寬松、便捷，而基于資金賬戶的狀態和行為監管應更嚴格。
第四，以法律為依據，引入社會監督。涉外非政府組織獲得的資金具有公益資產性質，同時關系到公共的國家安全和利益問題，公眾對涉外非政府組織的相關活動有監督權。在立法的基礎上，應向公眾宣傳相關法規，定期公開涉外非政府組織報送的資金流入和使用信息，讓全社會共同監督涉外非政府組織的行為。
（作者分別為清華大學公共管理學院博士后，清華大學公共管理學院博士研究生）
【注釋】
①③賈西津：“印度非營利組織及其法律制度環境考察報告”，《學會》，2007年第4期，第15～24頁。
②Sheth, D. L., & Sethi, H.. The NGO sector in India: historical context and current discourse. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 1991, 2(2): pp49-68.
④Jalali, R. (2008). International Funding of NGOs in India: Bringing the State Back in. Voluntas: International Journal of Voluntary and nonprofit organizations, 19(2): pp161-188.
責編/豐家衛（實習）
