正如毛澤東同志在20世紀50年代指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了”。在一個社會結構單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領社會前進，但當利益格局復雜、社會訴求多元以后，要把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責。要使居民的公共參與在法律和秩序的框架內進行，社會通過居民的參與來解決發展中出現的矛盾。

黨的十八屆三中全會提出，要創新社會治理，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這次全會把以往的“社會管理”提升為“社會治理”，反映了我們黨的治理理念的高度提升，昭示著中國的治理模式正在發生深刻變化。

從社會管理到社會治理：治理理念的高度升華

治理是一門駕馭和引導社會和組織的藝術，它決定權利如何應用，決策如何做出，居民或利益相關者如何參與的結構之間、過程之間以及傳統之間的互動。治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應當參與決策和以什么樣的資格參與。國外的經驗研究表明，公共對話與政府的信任度之間有明顯關系，公共參與可以提高政府的信任度，公共對話能夠提高經濟運行效能。

在社會管理實踐中，人們逐漸認識到：社會的制度結構或關系，不只是政府內部的結構和關系，還包括社會部門的結構和關系；人們越來越認識到：政府對于公共事務的影響只是眾多因素中的一個因素，事情越復雜，政府的局限性越明顯；越來越多的人們開始相信：公共關心的重要問題，包括環境問題、信息和通訊技術發展問題，非常復雜，以至于不能僅僅依賴政府單獨決策。這樣，一個好的社會運行方式，還必須包括社會的廣泛參與，即以社會治理替代社會管理，唯此，才能充分調動社會積極性，既節省成本有效率，又能提高效能促進社會和諧。

黨的十八屆三中全會將社會管理發展為社會治理，適應了我國新時期的新特點和人民群眾在新時期的新期待。在經濟轉軌、社會轉型的過程中，由于政府、市場和社會的關系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，人民群眾不能公平分享改革發展的成果。尤其是個別官員腐敗和官僚主義，造成干群關系的緊張，甚至在很多方面極大地傷害了群眾的積極性，對于黨和政府倡導的很多事情缺乏參與的熱情和活力，對于關系國家發展、民族存亡的重大問題，許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。中華民族偉大復興的中國夢的實現，如果失去人民群眾的關心和參與，注定難成功。因此，如何激發人民群眾的熱情和活力，是當前和今后一個時期必須直面的問題。

另一方面，社會公平問題已經滲透到各個領域、各個層面，表現在人們的行為和心態上，并時而通過一些突發事件表現出來，它導源于政策、法規、機會、公共資源、生存發展環境諸多方面。如何構建一個公平公正的社會環境，實屬當下人民的最大期待。改革開放35年來，人民群眾的物質生活水平得到極大改善，但是，老百姓對社會中的不公平、不公正現象仍心存疑慮，各種極端行為時有發生，各種社會矛盾和問題不斷出現。尤其由于利益格局不合理引發的過激反應日趨凸現，諸如土地征用、房屋拆遷、醫患沖突、環境事件，經常成為人們關注的新聞熱點和焦點。不得不承認，利益格局調整是當前社會體制改革的一個重要背景。改革難度之大，問題之多，矛盾之復雜，涉及人群和部門之廣泛，實為改革開放以來之最。深化這些“難啃的骨頭”的改革，需要凝聚群眾的智慧和力量，需要完善的社會治理方式和高超的社會治理水平。

提高社會治理水平，需要改革和更新當前的治理模式

過去的35年發展中,中國社會的治理和體制結構一直在不斷變化，主要表現在:法治在替代人治；立法與執法的分離；部門之間的壁壘在打破；分權使地方領導獲得更多的權力；公眾越來越多參與立法、執法和政策制定。但是按照治理體系和治理能力現代化的要求，目前差距尚遠，改革和提升的空間很大。

提升社會治理水平，要鼓勵社會各個方面參與社會事務和公共事務。在進入新的發展時期，各種挑戰層出不窮，嚴峻危機時有發生的形勢下，探索新的社會治理模式，避免社會治理危機或通過社會治理避免危機，保持經濟社會協調發展，已經成為政治家、企業家和非營利部門領導人共同面臨的課題。從傳統的社會管理走向社會治理，通過社會治理提高組織效率、避免組織危機，保持組織、國家和社會的健康、持續和全面發展，已經成為當代社會的基本趨勢。

提升社會治理水平，要不斷完善決策模式。在一個日益復雜的社會格局中，如何引導社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這需要新的社會治理模式。社會治理是一個國家開發經濟和社會資源過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。所以,治理不僅僅局限于政府,也包括多元角色的互動。政府首先要意識到：重視公眾利益并不意味著要約束政府，但是政府應當與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業組織分享共同利益，在基本的公共問題上要保持一致。

提升社會治理水平，要適應產業革命變革，不斷改革社會體制。社會治理要努力適應世界范圍內的產業革命和產業升級這一新的形勢，努力實現與時代同發展。目前，全球范圍內的社會發展正處在一個新的探索階段，主要在兩個方面醞釀突破，其一是針對社會問題，通過各種途徑和平臺，在交流和碰撞中形成新的理念和方法，參加交流和碰撞的部門包括非營利組織、企業、政府、專家學者、職業服務供給商、創效評估人員等。其二是在傳統的金融體制內，植入社會和環境效果評價，引導私人資本進入社會和環境領域，產生了諸如社會創效證券、小額貸款、小額保險等新的金融產品和組織形式。這些創新活動依賴于社會體制改革，所以，社會體制改革與社會創新是不可分割的。當前，必須把改革與創新有機結合起來，順應經濟體制、社會體制、文化觀念和行政治理模式的變革。換句話說，需要更加深層次的改革。

　改進社會治理方式，必須形成合理的利益格局，充分激發社會活力

充分調動各方面的積極性，改進社會治理方式，不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求，要進一步完善相關法律法規，強化司法公正，使法律成為社會公平正義、各類社會主體參與社會事務和公共事務、市場主體參與市場競爭的堅強后盾。以下的問題是首當其沖的。

一是最大限度激發社會發展活力，必須明晰政府與社會的關系、政府與社會各自的責任。政府要完善法律法規和通過制度安排更好保障人民群眾各方面權益，讓全體人民依法平等享有權利和履行義務，使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內進行。社會要通過居民的參與來解決發展中出現的矛盾和問題，建立起和諧的人際關系，形成秩序與活力統一的社會環境和氛圍。

二是要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領域中遇到的各種切身利益問題，以及感觸最深、反映最強烈的問題，敢于碰社會領域中的硬骨頭。要努力消除傳統社會和文化中長期積淀、阻礙國家現代化的障礙。在現實社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟需改革的一個領域。官本位和泛行政化的觸角已經遍及教育、科學研究、文化藝術，甚至居民生活等領域，它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創造性。

三是加大力度改革計劃經濟中遺留的阻礙社會和諧的因素。經過35年的改革發展，人民群眾希望看到的是富有成效，公平正義，政治清明的改革。黨的十八屆三中全會要求進一步深化改革，就是要通過反腐敗、縮小城鄉差距、地區差距、群體之間的差距，完善土地制度、戶籍制度，使全體人民能夠自由遷徙，安居樂業。

四是要進一步完善居民參與公共生活的決策機制。隨著經濟水平不斷提高，人民群眾的生活質量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求會越來越高，建立和完善社會治理體制機制，就要求改革和完善社會事務的公共決策機制。與改革開放初期比較，當下的改革面臨的矛盾更多，更加復雜，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調整，必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了。”在一個社會結構單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領社會前進。當利益格局復雜、社會訴求多元以后，要把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責，要相信社會的自治能力。

（作者為國家行政學院決策咨詢部副主任、教授）