摘要 經過30多年改革與發展，國有企業在經濟布局、政企關系、經營機制、經營績效等方面都取得了巨大成就，但仍存在改革不到位的問題。究其原因，國有企業存在“使命沖突”和國有企業領導人“角色沖突”的“雙重沖突”問題，使得國有企業進一步改革難以落實到操作層次。國有企業可分為“公共政策性”、“特定功能性”和“一般商業性”三類進行分類改革與治理，國有企業領導人員管理可由“集中統一管理”逐步轉向“分層分類管理”。
關鍵詞 國有企業改革 分類 角色沖突 使命沖突
改革開放之初，我國改革的重點從農村轉向城市，國有企業改革逐漸成為我國經濟體制改革的中心環節。近年來，伴隨著社會經濟形勢的變化以及國有企業最初改革目標的實現、國有企業的整體良性穩定發展，國有企業改革在整個經濟體制改革中的“中心”地位已經較少被提及。但是，國有企業面臨的國際國內環境日趨復雜，國有企業改革與發展中既存在一直未解決的深層次問題，也出現了新形勢下的新問題。黨的十八屆三中全會指出，要發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力，推動國有企業完善現代企業制度，這必將帶動國有企業改革與發展進入一個新的時期，需要有新的理論思考。
國有企業改革的成就與問題梳理
30多年的國有企業改革與發展取得了巨大成就，具體可以概括為經濟布局優化、政企關系優化、經營機制優化、經營績效優化四個方面。從國有經濟的布局和結構方面看，在市場經濟體制逐步建立的大背景下，國有資本也漸漸從一般生產加工行業退出，更多地集中于關系國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，在新時期的國民經濟中發揮主導作用。據國資委統計，在39個工業行業中，有18個行業國有企業總產值占比低于10%。①從政府和國有企業關系方面看，我國已初步建立起有效的國有資產管理體制，改變了過去“五龍治水”、普遍“內部人控制”的現象，國有資產最主要的部分（主要是經營性的資產）得到了比較規范的管理，財政預算不再安排用于補充國有且有資本金性質的支出和經營性虧損，政府的公共管理職能和出資人職能初步分離。從國有企業經營機制方面看，大部分國有企業已經進行了公司制、股份制改革，建立起了現代企業制度，公司治理結構逐步規范。全國90%以上的國有企業完成了公司制、股份制改革，中央企業的公司制、股份制改革面由2003年的30.4%提高到2011年的72%。②從國有企業經營績效看，國有企業發展質量和運行效率得到了提升，競爭力有了很大增強，國有經濟已經擺脫困境，對經濟社會發展的貢獻進一步顯現。以下統計數據清楚地表明了這一點：從2003年到2011年，全國國有及國有控股企業（不含金融類企業）營業收入從10.73萬億元增長到39.25萬億元，年均增長17.6%；凈利潤從3202.3億元增長到1.94萬億元，年均增長25.2%；資產總額85.37萬億元，所有者權益29.17萬億元，分別是2003年的4.3倍和3.5倍；2011年底，全國國有企業擁有自主知識產權專利21.4萬項；截至2011年底，中央企業境外資產總額3.1萬億元，營業收入3.5萬億元，實現凈利潤1034.5億元，分別占全部中央企業資產總額、營業收入和利潤的11%、16.9%和11.3%。③
國有企業改革與發展的“四大優化”成就，從宏觀層面可以概括為促進經濟改革與促進經濟發展“兩大效應”。在經濟改革方面，通過國有經濟戰略性重組和建立現代企業制度，在計劃經濟體制下形成的以國有經濟為主體的單一的微觀經濟結構已經得到顯著改觀，適應建立社會主義市場經濟要求的以公有制為主體、多種所有制共同發展的混合經濟結構已經確立；在經濟發展方面，國有企業改革與發展，在保持我國經濟穩定增長、快速推進我國工業化進程、提高我國經濟國際競爭力方面發揮了重要的作用。總體而言，國有企業改革已經基本達到20世紀90年代的預設目標。
雖然國有企業改革與發展取得了上述巨大成就，但是從建設成熟的社會主義市場經濟體制的要求看，國有企業改革還存在五個方面的“不到位”問題：第一，公司制、股份制的改革沒有到位，為數眾多的國有大企業，其母公司及二級以上公司層面的股權多元化改革大多停滯不前。這樣造成的結果是，一方面企業的治理結構不夠規范，市場化經營權利還無法得到充分保障；另一方面，企業具有行政級別，可以從政府那里得到稀缺資源，影響市場公平性。第二，關于壟斷行業的國有企業改革還不到位，社會各界對壟斷行業改革還缺乏相對統一的認識，沒有探索出一條明確、可信又可行的改革路徑。壟斷行業的國有企業追求行政壟斷地位的行為，影響公平有效市場經濟格局的構建，造成一定的社會福利損失。第三，國有經濟的戰略性調整還沒有到位。除涉及國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域外，國有企業還在某些一般競爭性的行業領域擁有相當規模的資產。據統計，到目前為止，仍然有一半左右的國有企業資產分布在非基礎性行業和非支柱產業中。第四，國有資產管理體制改革還不到位，國有資本流動性仍然較差，還滿足不了有進有退、合理流動和實現國有資本動態優化配置的要求。這一方面導致傳統制造業中的過量國有資本不斷制造新的過剩產能，形成對非公資本的“擠出”效應；另一方面，在關系國民經濟命脈、改善民生和國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有充分發揮。第五，國有企業監督約束機制改革還不到位，還沒有形成完善的監督約束機制，存在國有企業經營管理者享受“黨政官員”和“企業家”雙重激勵機制的現象，而相應的約束機制不健全。
國有企業的“使命沖突”與“角色沖突”
之所以會出現上述五方面“改革不到位”問題，一方面原因是改革動力減弱。過去10年間，不同所有制的企業都在發展，國有企業也充分享受了上世紀末的改革紅利和本世紀前幾年的重化工業景氣。④同20世紀90年代相比，這些年國有企業所面臨的改革壓力大大減輕了，無論是國有企業自身，還是國有資產管理部門，改革的動力都不足。另一方面原因則更為根本和深層次：由于改革路徑依賴而形成的國有企業“使命沖突”和國有企業領導人“角色沖突”，使得國有企業進一步改革缺乏可操作性的思路。
所謂國有企業“使命沖突”，是指國有企業個體會面臨“盈利性企業使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。企業運行的基本邏輯是“使命決定戰略定位、戰略定位決定戰略內容、戰略內容決定組織結構、組織結構決定企業運行效率、企業運行效率決定企業使命的實現”。使命就是企業存在的理由，是企業的價值取向和事業定位。國有企業存在的理由是其要承擔“國家使命”。從理論上分析，西方市場經濟國家也有國有企業，其使命一般是單一的，即彌補市場缺陷的公共使命。而我國國有企業的“國家使命”不僅包括彌補市場缺陷等公共性使命，還包括鞏固社會主義基本經濟制度、國有資產保值增值、保證國家經濟安全等盈利性使命。這是由社會主義市場經濟體制包括社會主義特性和市場經濟特性兩方面使命要求所決定的。應該說，一方面賦予我國國有企業鞏固社會主義基本經濟制度、發揮國民經濟中主導作用的經濟利益使命，另一方面賦予其彌補市場缺陷的社會公共使命，這樣對國有經濟整體定位的“國家使命”，是符合社會主義市場經濟體制要求的，也是與我國經濟改革發展現實緊密結合的，整體是科學合理的。正因為如此，黨的十五屆四中全會指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”但是，近些年的實踐表明，對于具體的國有企業而言，如果每個國有企業都擔當上述兩方面“國家使命”，國有企業個體會面臨“盈利性企業使命”與“公共性政策使命”訴求的沖突。一方面，國有企業要發揮鞏固社會主義基本經濟制度和國民經濟主導作用，作為企業要通過追求盈利性來保證自己的不斷發展壯大，從而完成上述使命，這需要考核國有資產保值增值。為此，國有企業就有動機尋求一切機會盈利，包括利用行政資源獲取壟斷地位、限制其他企業的進入，或者快速擴張、進入利潤率高而非關國計民生的行業等。同時，國有企業還追求市場化的高水平薪酬待遇。另一方面，國有企業要彌補市場缺陷，定位為政策工具，要求犧牲盈利，服務公共目標。為此，國有企業要具有行政級別，這在某種程度上成為國有企業股權多元化改革的障礙。這兩方面定位要求，使得當前國有企業陷入賺錢和不賺錢兩難的尷尬境地——不賺錢無法完成國有資產保值增值、壯大國有經濟的目標，賺了錢又被指責損害市場公平和效率。
所謂國有企業領導人“角色沖突”，是指國有企業領導人同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色而引發的問題和沖突。按照現行的國有企業領導人管理制度，無論是董事會成員、黨組織班子、監事會主席，還是經理層，都籠統地被認為是國家的領導干部，基本上都納入黨政干部的范疇，按照行政級別進行管理，并保留國有企業領導人員與國家黨政干部可以交流任職的通道。與此同時，為了調動國有企業領導人的積極性，按照市場經濟體制要求，建立了針對國有企業領導人員的市場化薪酬激勵制度，國有企業領導人可享受到市場化的工資水平。這實質上意味著國有企業領導人同時承擔“企業家”角色和“黨政官員”角色。國有企業領導人的這種雙重角色，將導致兩方面沖突，一方面是國有企業領導人在企業決策過程中的內心價值沖突，另一方面是這種制度設計引發的社會價值沖突。從第一方面看，作為“企業家”，他們必須追求企業價值最大化，但作為“黨政官員”，他們必須遵循行政官僚體系運行邏輯，這使得他們搖擺于兩種價值體系之間，無法專心經營管理企業；從第二方面看，由于國有企業領導人既能夠享受兩種角色的利益（享受相應行政級別黨政干部待遇的同時又可以拿到市場化的、所謂職業經理人的高薪酬待遇），還可以規避兩種角色的風險（企業經營遇到困難時可以調任黨政部門任職，在黨政部門升職空間受到擠壓時可以調任企業領導尋求高經濟報酬——所謂“金色降落傘”），這種既“當官”又“掙錢”、或者可以“當官”也可以“掙錢”的雙重角色，在社會上造成極大不公平，不僅引起一般公眾非議，即使是黨政干部，也會對國有企業領導人市場化高收入有很大抱怨。實際上，社會上存在的對國有企業領導人高收入的意見，更準確地說是對這種國有企業領導人“黨政官員”和“企業家”雙重角色的制度設計不滿意。因此，這種管理制度缺陷產生的社會負效應十分突出。
由于上述“雙重沖突”問題，國有企業經過30多年改革，無論是在大企業集團層次推進股權多元化從而進一步推進現代企業制度建設，還是推進壟斷行業改革、實施國有經濟戰略性重組，都很難落實到操作層次上。上述“雙重沖突”問題表明，我國國有企業改革現在只停留在對國有經濟功能定位的整體認識階段，還沒有細化到基于國有經濟的功能定位對每家國有企業使命進行界定、進而推進國有經濟戰略性重組的具體操作階段。
基于“使命”的國有企業分類改革思路
基于上述分析，新時期國有企業改革的基本思路是：結合國有經濟戰略性重組，賦予每家國有企業具體的使命，基于使命確定企業的產業定位和戰略，選擇相應的公司治理模式和監管方式。這要求重新梳理每家國有企業的存在對國家的意義、必要性和法律基礎，具體明確每家國有企業的使命。這些國有企業一旦明確自己的使命，就要基于國家賦予的使命確定自己的發展戰略，在國家法律框架內開展經營活動。而國資委則需要根據國有企業集團不同的使命、戰略，選擇不同的公司治理模式和監管方式。
具體來說，可以基于“使命”將國有企業分為三個大類：第一類是“公共政策性企業”，這類企業是國家保證實現社會公眾利益的一種手段和工具，旨在彌補市場缺陷，其“國家使命”定位是以是否完成國家賦予的具體政策目標為核心考核指標的“公共政策”導向。這類企業數量有限，卻是未來國有資產管理的重中之重。第二類是“一般商業性企業”，也就是人們常說的競爭性國有企業，其定位是以國有資產保值增值為核心考核指標的“市場盈利”導向。量多面廣的國有中小企業和產業競爭度高的國有大中型企業，都屬于這類企業。這類企業完全是盈利性企業，處于競爭性行業，與一般商業企業一樣，其生存和發展完全取決于市場競爭。第三類是“特定功能性企業”，這是具有混合特征的國有企業，既非純粹的一般商業性企業，也非典型的公共政策性企業。其“國家使命”定位是鞏固社會主義基本經濟制度和在國民經濟中發揮主導作用，包括“走出去”、促進經濟發展方式轉變、保證國家經濟安全和主導經濟命脈等具體功能，而這些功能的實現要求以企業自身發展和經營活動盈利為基礎。這類企業有一定數量，且其具體情況千差萬別。
我們針對現有的115家中央企業，提出了初步的分類建議⑤。首先，“公共政策性企業”有5家，其數量占全部中央企業數量的比重約為4%，包括中國國新、中儲糧總公司和中儲棉總公司3家政策性企業，以及國家電網和南方電網2家自然壟斷企業。其次，“特定功能性企業”有32家，其數量占比約為28%，包括三大板塊：一是國防軍工板塊，包括十大軍工企業和中國商飛公司，共11家；二是能源板塊，包括三大石油公司、國家核電、中廣核集團和六大電力公司，共11家；三是其他功能板塊，包括中鹽公司、華孚集團、三大電信公司以及中遠集團、中國海運和三大航空公司，共10家。最后，其余78家為“一般商業性企業”，其數量占比約為68%，包括22家工業制造企業、17家綜合貿易服務企業、7家建筑工程企業、12家科研企業和20家資產規模在500億以下的其他中小企業。由于國有企業的復雜性，上述分類可以是動態的，隨著環境和情況變化而調整。
在上述分類的基礎上，進一步進行分類監管。對于“公共政策性企業”，可以采用國有獨資公司的形式，針對具體企業專門立法，并建立嚴格的政府預算管理制度，其收入和支出都要有嚴格的預算管理，對管理層考核的核心要求是能否很好地實現公共政策性目標；對于“特定功能性企業”，可以采用國有控股的公司制的形式，也可以成為國有上市公司，這類企業除了滿足公司法的一般要求外，還要針對其所處行業建立專門的行業法規來管理，這類企業要接受政府一定的預算管理，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求；對于“一般商業性企業”，企業可以是相對控股的公司制形式，企業設立和運行符合公司法的要求即可，國資管理部門的監管形式主要依靠對派出董事的管理，其收益主要是股權收益。“一般商業性企業”是由于歷史原因而遺留下來的企業，原則上不新設這類企業，從長期看，國有股可以從這類企業逐步退出，從而保證國有資本集中到關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，增強國有經濟活力、控制力、影響力。這正是國有經濟戰略性重組的本質要求。通過國有股份從“一般商業性企業”的逐步退出，可以減少國資委直接管理的國有企業數量，縮小管理半徑，否則面對太多的國有企業，無法具體明確各個國有企業的使命和產業定位。從未來發展看，國資委應該通過戰略性重組，組建30家左右的國有大型企業集團和控股公司，這些國有企業主要為“公共政策性企業”和“特定功能性企業”。
基于“角色”的國有企業領導人分層分類管理體制
國有企業領導人“角色沖突”問題的根源是，中國特色的社會主義理論與現代市場經濟理論在國有企業經營機制實踐層面還缺乏創造性的有機結合。一方面，我國建設的是中國特色社會主義，國有企業也必須堅持黨管干部的原則；另一方面，市場經濟體制要求國有企業改革堅持市場化方向、突出國有企業的經濟屬性和國有企業領導人員的企業家屬性。要滿足這兩個方面的要求，不應該像現行制度設計那樣簡單籠統地將“黨政官員”和“企業家”角色疊加在國有企業領導人身上，而應該從管理制度上對國有企業領導人進行分類，賦予其不同的職業角色，實施精細化管理，從而在國有企業經營機制實踐層面實現中國特色社會主義與市場經濟體制的有機結合。也就是說，要對國有企業領導人員管理制度進行改革，由組織部門“集中統一管理”逐步轉向“分層分類管理”。
具體而言，應該在上述基于使命對國有企業分類監管、逐步將國有資本集中于“公共政策性企業”和“特定功能性企業”的基礎上，將國有企業領導人員劃分為兩類角色。一類是“黨政官員”角色，企業集團公司的董事長及董事會主要成員、黨組織領導班子成員，整體上市公司的黨組織領導班子成員、派出董事和內設監事會主席等，應該界定為這類角色，這些人員由上級黨組織和國有資產監管部門管理。在選用方面，采用上級組織部門選拔任命的方式，他們有相應行政級別，選用、晉升和交流都可以按照行政方法和渠道，可以到相應黨政機關任職，相應黨政機關的領導也可以到這些集團公司的董事會、黨組織、監事會任職；在激勵約束方面，應該和黨政官員基本類似，但考核以企業整體經營發展和功能實現程度為標準，激勵主要以行政級別晉升為主，報酬可以略高于同級別的黨政官員（可以設想高于同級別黨政官員工資的2到4倍），但不能夠完全采用市場化的激勵機制，不能享受過高年薪和股權激勵。
另一類是“企業家”角色，國有企業中大量的經理人員，包括母公司層面的總經理、副總經理、執行董事以及各個子公司層面的董事會成員和經理團隊等都屬于這類角色。這類人員是職業經理人員，由董事會進行管理，需要按照市場化的辦法選用和激勵約束。在選用上，這類人員需要在職業經理市場上通過競爭性的辦法由董事會進行選聘；在激勵約束方面，以市場化的經營業績為考核標準，董事會按照市場標準給予其薪酬待遇，采用市場化的薪酬結構和水平，可以實施相應的股權激勵制度，但是這些經理人員原則上不再享有相應級別的行政待遇，也沒有機會交流到相應的黨政機關任職，他們是真正的職業經理人。
基于上述兩類角色的劃分，可以建立以分層授權、分類管理為核心特征的國有企業領導人管理制度。所謂分層授權，就是上級組織和國資監管部門對“黨政官員”角色的國有企業領導人具有選拔任命和管理的權力，而對于“企業家”角色的國有企業領導人的選拔聘用和管理權力則授權給國有企業董事會；所謂分類管理，即對“黨政官員”角色的國有企業領導人的管理，由上級組織和國資監管部門參照黨政系統的激勵約束機制、結合企業經營實踐進行制度設計，而對于“企業家”角色的國有企業領導人的管理，則要由董事會按照職業經理市場要求建立市場化的激勵約束機制。
推動國有企業領導人員管理體制從“集中統一”向“分層分類”轉變具有以下幾方面意義：一是有利于推進大型國有企業治理結構的完善、促進董事會作用的有效發揮，對理順國資監管部門、董事會和經營管理層之間的關系具有重要的意義；二是解決了堅持黨管干部原則和國有企業領導人企業家屬性的矛盾，對于理論界一直呼吁的建立真正意義的國有企業職業經理市場、培育一大批國有企業職業經理人，進而促進國有企業效率提高具有重要的意義；三是提高了黨管干部的科學化水平，縮小了黨組織部門直接管理國有企業領導人員的范圍，有利于在機制上保證選擇優秀專業人才擔任國有企業領導人；四是實現了行政激勵約束和市場激勵約束的協同統一，有利于調動國有企業領導人的積極性，進一步促進國有企業發展。
最后需說明的是，推動國有企業領導人員管理體制從“集中統一”向“分層分類”轉變，同樣也需要相應的配套改革舉措。一方面，上級組織部門和國資監管部門要進行相應的職能調整和工作習慣轉變；另一方面，要進一步完善國有企業董事會建設，探索有效的董事會考核評價機制和成員選拔機制，可以考慮非外部董事一般由黨組織班子成員擔任，降低經理層成員與黨組班子成員交叉任職的比例，降低經理層成員擔任執行董事的比例，等等。
（本文系國家社科基金重大項目“深入推進國有經濟戰略性調整研究”的階段性成果，項目批準號：12&ZD085）
注釋
①③羅志榮：“國企改革——十年攻堅探出發展新路子”，《企業文明》，2013年第3期。
②溫源：“十年改革路，國企步鏗鏘”，《光明日報》，2013年5月14日。
④張文魁：“國企需要新一輪改革”，《中國經濟報告》，2013年第1期。
⑤參與該分類研究工作討論的課題組其他成員包括：余菁、劉戒驕、王欽、李鋼、劉湘麗、原磊、王欣、張航燕、霍景東、白景坤、常蕊、邵婧婷、王鴻鑫，最終該分類建議由筆者和余菁確定。
On the Strategic Adjustment and Type-based Reform of State-owned Enterprises
Huang Qunhui
Abstract: After more than 30 years of reform and development, state-owned enterprises (SOEs) have made great achievements in economic structure, the relationship between government and enterprises, operating mechanism and operating performance. But there is still the problem that reform is not thorough. The reason for this is that SOEs face the problem of "mission conflict" and their leaders face the problem of "role conflict" and "double conflict", making it difficult to further implement reform of SOEs at the operating level. SOEs can be reformed and governed by first being divided into three groups: "public policy", "specific function" and "general commercial", and the SOE leaders can gradually shift away from "centralized management" toward "multi-layered and classified management".
Keywords: SOE reform, classification, mission conflict, role conflict
【作者簡介】
黃群慧，中國社會科學院工業經濟研究所黨委書記、副所長、研究員、博導，中國企業管理研究會副會長。
研究方向：工業化與工業現代化、企業成長與戰略管理、國有企業改革與發展、管理理論。
主要著作：《企業家的激勵約束與國有企業改革》，《工業大國國情與工業強國戰略》，《中國工業化與工業現代化問題研究》等。
