一、澳大利亞對外援助

基本情況

作為亞太地區有影響力的國家，澳大利亞一直是國際發展援助的主要提供方之一。近年來，澳大利亞推行了一系列改革對外援助管理的措施，包括加強與其他捐助國的協調合作、增進援助透明度、改善援助項目管理，以及加強風險管理、績效監督和評估等。其中又以推動援助信息公開的舉措最為突出和全面，受到一些主要援助研究機構的贊許和褒獎，并在國際發展援助領域引起了較為廣泛的關注。

一般認為，澳大利亞正式實施對外援助始于1950年的《科倫坡計劃》，早期援助對象主要集中于收入較低的英聯邦國家，如巴布亞新幾內亞和印度等。20世紀60年代后期，隨著越來越多的殖民地國家逐漸走向獨立，澳大利亞開始擴大與其他第三世界國家的聯系和交往，積極融入和參與亞太地區的各種組織和會議活動，期望在國際事務中發揮更大作用，澳大利亞的對外援助也開始逐漸流向東亞和太平洋地區。過去四十年來，澳大利亞最主要的12個雙邊受援國全部位于亞太地區，其中巴布亞新幾內亞和印度尼西亞是最大的兩個受援國。雙邊援助始終是澳大利亞的主要渠道，但澳大利亞也積極支持和參與世界銀行、亞洲開發銀行以及聯合國及其各發展機構的工作。

早期，澳大利亞對外援助預算占國民總收入的比重較高，長期維持在0.5%左右，其中1976年達0.65%，為歷史最高值。但隨著“冷戰”局勢的緩和，以及國際關系格局發生巨大變化，澳大利亞對外援助從上世紀80年代末期開始進入持續低迷階段，對外援助占國民總收入的比重開始大幅下降，1987年該比重從上年的0.47%跌至0.34%，并一直持續至1994年。1995年至2005年，這一比重進一步跌至0.25%左右。2005年，霍華德總理在聯合國首腦峰會上宣布，澳大利亞將在2010年實現對外援助額翻番的目標。2006年，陸克文政府又提出到2015年將對外援助占國民總收入的比重提升至0.5%的目標（2013年將該目標推遲至2017年實現），澳大利亞對外援助開始迅速回暖。從2006年開始，澳大利亞的對外援助預算年均增長速度一直保持在6%左右。2012年，澳大利亞對外援助達54.4億美元，占國民總收入的0.36%，成為經合組織發展援助委員會的第十大捐助國。如果澳大利亞在2017年實現對外援助額占國民總收入0.5%的目標，屆時其援助額將達

到100億美元左右。起初，澳大利亞對外援助由多部門管理，包括外部領地部、外交貿易部、教育部和財政部等。上世紀70年代早期，澳大利亞開始整合對外援助管理部門，并成立了現在的澳大利亞國際發展署的前身———澳大利亞發展援助局來主要負責管理對外援助。在援助改革和方案的調整過程中，澳大利亞也特別注重利用外部獨立評估機制，聘請經驗豐富的學者和前官員對對外援助方案進行整體評價，并提出改革意見和建議。過

去三十年來，澳大利亞政府先后開展了三次全面評估，包括1984年的杰克遜評估、1996年的西蒙斯評估和2011年的援助有效性獨立評估，每一次評估都給澳大利亞對外援助目標、重點領域和管理方式等方面帶來重大影響。

二、澳大利亞對外援助的透明度制度和實踐

澳大利亞政府認為，澳大利亞公眾以及澳大利亞的受援國有權知道澳大利亞援助資金的使用情況和效果。只有具有充足的信息，納稅人和受援國才能促使政府更加負責任地使用援助資金、減少腐敗風險，進而促使援助管理人員更加注重援助項目的質量和效率。同時，透明度還有利于非政府組織、學術機構以及其他群體對援助方案的優勢和劣勢進行討論，提高公眾對援助項目的設計和實施的參與和支持，進而促進項目活動的相關性和可持續性。因此，澳大利亞政府認為，援助信息公開應該是規則，不公開應為例外。

澳大利亞規范對外援助透明度的手段主要表現為兩種形式：一個是以1982年《信息自由法》（FreedomofInformationAct）為主的聯邦法律，另一個是以2012年開始實施的《透明度章程》（TransparencyCharter）為主的內部政策。

（一）《信息自由法》

在威斯敏斯特模式國家中，澳大利亞是第一個在聯邦層面引進信息自由立法的國家。制定于1982年的《信息自由法》旨在通過要求機構發布信息和規定獲取政府信息的普遍性權利，使公眾獲得聯邦政府信息，進而促進政府決策中的公眾參與，幫助政府更好地進行決策和加強對政府活動的監督、討論和審議。澳大利亞《信息自由法》包括八個章節，分為基本信息、信息公布計劃、文件的獲取、免予公開的文件、個人記錄的修改與注解、決定的內部審查、外部救濟制度（包括信息專員的審查、行政庭的審查、調查與控告）及其他規定。該法規定，每個聯邦政府部門都應該公布信息發布機制實施計劃，說明其擬公布的信息內容和方式。法律也規定了特定的例外情況，主要包括與政府責任和運作有關的條款和旨在保護第三方信息的條款。《信息自由法》同時規定，“每個人”有可以強制實施的獲得信息的法定權利，他們不必證明具有特殊利益，也不必說明獲取文件的理由或原因。但是申請人必須提出書面申請，并指出能夠識別文件的信息，同時需要支付一定的費用。在接到申請后，政府部門必須做出決定：在文件不屬于禁止公開且申請人符合程序要求時決定提供信息；在特定的時間內和特定情形下，為了公共利益或福利決定不提供信息；以及針對那些被豁免提供的文件的決定性許可。政府部門如果決定不提供文件則必須說明理由。法律最后提供了一系列保護信息公開和自由的救濟方法，包括內部復議，以及信息專員、行政裁判所和議會專員的審查等。

澳大利亞國際發展署雖不是聯邦內閣組成部門，但作為外交貿易部下屬的獨立執行機構，必須遵守《信息自由法》的規定。近年來，澳發署進一步加強了在信息發布方面的工作。例如，根據《信息自由法》，澳發署制定了《信息發布機制》并在其網站上予以公布。澳發署信息發布機制列舉了澳發署需要發布的涉及其工作的大量信息，包括機構實施信息發布機制的計劃、組織結構圖、澳發署向議會提交的報告及其反饋、日常受理的信息申請和披露日志、政策發展的磋商安排、援助優先領域、財務聲明和預算信息，以及澳發署聯系方式等。澳發署《信息發布機制》的實施由一位助理署長領導，并由三個主要處室負責，包括部長和議會處、援助透明處，以及信息服務處等。其中，部長和議會處負責組織澳發署內部的磋商，主動公布《信息自由法》要求必須主動公開的信息，針對信息公開申請準備公布的文件，以及為其他信息申請提供服務；援助透明處負責準備或修訂機構計劃。

澳發署還在其網站上專門開辟了“信息自由”專欄，列明其執行《信息自由法》的政策，包括信息申請程序、費用的收取和信息自由申請公開政策等。澳發署要求任何申請都需要包括描述所需文件的足夠信息，以便澳發署理解和獲取。信息申請也應該包括申請人在澳大利亞境內的聯系方式，包括聯系電話和通信地址。澳發署也公布了信息申請受理部的郵寄地址和郵件等聯系方式。關于收費問題，澳發署根據《信息自由法》的規定，對處理特定申請收取費用，但澳發署也可以因特定原因包括申請人財務困難或者申請人能證明的公共利益的原因而免除、減少或不收取任何費用。在收到申請后，澳發署會盡快在其“披露日志”里發布相關信息。澳發署也說明了免于公開的情況，包括會對任何個人及其企業、商業、財務或職業造成不合理影響的相關信息；澳大利亞信息專員決定認為“不合情理”進而不予公開的其他信息；以及基于上述原因需要做出大量修訂的信息。同時，澳發署也將視情發布申請人并沒有正式申請但卻與申請的信息密切相關的信息。

澳發署每年都會收到數目不等的信息申請，涉及澳大利亞對特定地區和國家的援助方案及其有效性、澳大利亞特定援助項目（如獎學金、技術援助）的開展情況等。澳發署需在其年度報告中公布每年收到的信息申請、司法審查、信息專員辦公室調查的數量。例如，2011-2012年，澳發署共處理了19項信息自由申請。其中最為重要也引起廣泛關注的是一項關于澳發署援助項目中舞弊調查案件的詳細信息的申請。針對該申請，澳發署公布了從2004-2010年調查過的涉及舞弊的130個案件的信息，包括涉案國家、涉案項目、項目承包商、案件細節、涉案金額（當地貨幣和澳元）、采取的行動、舞弊類型、項目類型、挽回的損失、潛在的損失及現狀等。該信息在一時間成為媒體關注的焦點，并促成澳發署制定和實行了更加嚴格的舞弊控制政策。

另外，根據《信息自由法》，澳發署必須向公眾公布其每年向議會提交的年度報告。澳發署的年度報告包括大量的信息，包括機構概況、援助支出、主要受援地區、受援國、多邊機構和非政府組織獲得的資金和取得的效果、管理和責任，以及財務聲明等。澳發署在其網站上公布了自1996年以來的所有年度報告。總之，《信息自由法》對促進澳大利亞對外援助的透明度，以及公眾對對外援助的監督發揮了重要作用。

（二）《透明度章程》

為了提高澳大利亞對外援助信息的透明度，澳發署于2011年11月制定并頒布了《透明度章程》，闡明澳大利亞在促進援助信息透明度方面的承諾和將要實施的措施。《透明度章程》成為澳大利亞其他政府機構促進政府信息公開的模版。

《透明度章程》認為，澳大利亞公眾與澳大利亞的受援國有權知道澳大利亞援助資金是否有效使用、是否取得真實的成果，以及是否在幫助人民擺脫貧困方面發揮作用。只有在具備充足信息的前提下，納稅人和受援國才能使政府更加負責，從而減少腐敗的風險。因此，澳大利亞政府致力于提高澳大利亞援助項目的透明度。

為了提高援助透明度，澳發署承諾將實施以下五項措施，其中包括：（1）促進澳大利亞國際發展項目的透明與公開；（2）在澳發署網站上發布澳發署工作的詳細信息，包括政策、規劃、執行過程，以及澳大利亞援助活動的成果和相應的評估及研究，以說明澳大利亞援助資金的使用方向及其對減貧的影響；（3）及時采用有用和易獲得的方式發布這些信息；（4）歡迎公眾的反饋意見，以幫助進一步提高援助項目的有效性、效率和透明度，進而增進援助資金的價值；（5）允許任何人在注明信息來源的情況下，再次使用澳發署的信息。

澳發署同時說明了其立即執行該章程的一系列措施，其中包括：（1）在網頁上定期更新關于澳發署國別援助項目的信息和數據，包括支出、成果及年度績效報告；（2）全面參與“國際援助透明度計劃”，向其提供可供比較的數據和對援助項目成果的批判性分析；（3）在受援國媒體和澳大利亞主要援助項目網頁上發布以受援國語言起草的澳大利亞援助項目的簡介；（4）發布提高援助項目透明度的年度目標；（5）增加在“澳發署信息公開方案”中發布的文件數量；（6）歡迎公眾對該章程和實施該章程的績效做出反饋。

在《透明度章程》的約束和指導下，自2011年11月開始，澳發署已在其網站上及時公布了大量關于澳大利亞對外援助項目的詳細信息和內部審計報告等。2012年，澳發署也對其網站平臺進行了升級，并發布了更多涉及國別、區域、主題和具體項目的信息。截至目前，澳發署在其項目網頁上更新了2600多份文件。同時，澳發署也制定了2013年援助透明度計劃，要求在2013年繼續更新項目信息和數據、發布受援國語言的網頁，以及公布澳大利亞其他政府機構開展的對外援助項目的信息等。另外，澳發署也要求在新簽署的伙伴協議和合同中加入要求透明度原則的條款。例如，澳大利亞與中國于2013年簽署的《發展合作伙伴關系諒解備忘錄》第六條明確列明：“雙方承認本備忘錄為一份公共文件，參與者可發布在本備忘錄下實施的合作活動信息。”

（三）加強與非政府組織和其他國際組織的接觸和協調

除積極落實《信息自由法》和《透明度章程》外，澳大利亞還通過加強與非政府組織的接觸，參與其他國際組織的活動等措施來促進公眾對對外援助的了解。例如，澳大利亞設有援助咨詢委員，以促進外交貿易部、澳發署和非政府發展援助政策群體之間的溝通，鼓勵發展援助理念創新。澳發署也充分發揮非政府組織的網絡和專業優勢，通過大量的非政府組織執行對外援助項目，2010年非政府組織執行的對外援助預算達7000萬澳元，參與的非政府組織近50家。另外，澳發署也通過開展對外援助民意調查、外派志愿者項目，以及與大學和智囊機構建立伙伴關系等方法來促進公眾對援助的討論，提高援助透明度。

與其他國際組織的接觸和協調方面，除作為經合組織發展援助委員會的成員，澳大利亞需向其公布所有相關援助信息外，澳大利亞也開始全面參與“國際援助透明計劃”的活動。該計劃成立于2008年，由18個援助國和19個受援國發起，致力于在對外援助透明度方面建立共同標準。澳大利亞是該計劃的發起國之一。2011年2月，國際援助透明計劃指導委員會制定了一項“援助透明度”全球標準，要求成員國在其網站上全面公開其援助項目、預算、支出、條件及結果等方面的信息，同時將該信息用共同的格式與一個中央的注冊中心相連接，以便受援國更好地協調他們的計劃和活動。澳大利亞已經接受這一標準，并制定了相關的實施計劃。

三、對中國的借鑒和啟示

隨著中國對外援助規模和影響力的顯著提升，中國成為國際援助體系中一個不可或缺的角色，中國對外援助也越來越受到國內民眾和國際社會的關注。近年來，中國在增加援外信息透明度上已經做出了一定的努力，但中國援外信息的公開仍然比較有限，如何進一步提高援外透明度、加強援外宣傳是今后需要長期考慮的問題。澳大利亞的做法值得參考和借鑒。

（一）改變觀念，重視援外信息公開和透明度的積極作用

對外援助早期階段，尤其是“冷戰”時期，各國都將對外援助視為外交政策的一種核心工具，因此對對外援助都采取嚴格保密的制度。但進入新世紀，對外援助更多地成為促進國際發展的一種重要手段。中國應該逐漸改變對外援助“少說多做”、“只做不說”的傳統思維，充分、客觀地展示自己的援助理念、政策、做法和成就。公開援助信息尤其是關于援助效果和影響的信息不僅有利于應對國際社會對中國援助工作的質疑和批評，而且也有利于贏得國內公眾對援外工作的理解和支持。

（二）制訂援外宣傳規劃，逐步擴大援外相關信息的公開

事實上，目前援外相關管理部門、駐外使館經商參處、一些援外項目執行企業等都在其網站上公布了部分援外項目信息，但這些努力缺乏協調、整合和規劃。援外主管部門應制訂援外宣傳的中長期規劃，整合相關資源，確定可逐步公開的援助信息的范圍和具體措施，通過統一的政府網站公開，這有利于公眾更加全面和清楚地了解援外信息，增進對中國援外事業的了解和理解。

（三）通過多種渠道，積極宣傳對外援助的政策和成果

援外主管部門應該積極加強與媒體、學術研究機構和非政府組織的合作，支持對全球發展及相關問題的研究和培訓，開展相關問題的公共宣傳活動，擴大志愿者項目以增加公眾參與援外項目的機會，嘗試通過新媒體技術加強與公眾的接觸，從而進一步提升公眾對對外援助的認識。此外，還應加強與國際組織和其他援助方的交流與合作，宣傳中國對外援助政策和做法，增進相互了解和學習借鑒。

（作者單位：周太東，亞洲基金會；毛小菁，商務部國際貿易經濟合作研究院）