財政稅收是國家進行宏觀調控的重要手段。國家的稅收除了用于一些國家公共建設之外，大部分都對地方進行了稅收返還，支持地方經濟發展。從國家歷年的財政分配上，可以看出在分配政策上是向“老少邊窮”地區傾斜，即革命老區、少數民族地區、國界邊緣地區以及欠發達地區，這些地區大多自然條件不利于經濟發展，自然災害較多，交通不便等，國家對其進行財政收入分配的傾斜，主要目的也是要改變當地的經濟狀況，促進當地經濟發展，達到減貧、脫貧的目的。

政府把稅收財政收入大部分轉移到這些經濟不發達地區，并不能只是簡單地進行財政撥款，還應該對其用途做相應的引導。目前在減貧工作中，財政稅收的分配主要用于四個方面：一是用于統籌城鄉經濟發展，促進農村城鎮化進程；二是把財政收入用于建設貧困地區的經濟，使其成為新的經濟增長點；三是通過財政稅收政策引導落后地區產業的科學規范發展；四是通過財政收入的合理分配，促進欠發達地區公共服務的均等化。

積極運用財稅政策，促進城鄉一體化發展

城鄉收入的差距，并不是只存在于中國，而是一種普遍的社會現象。但由于發達國家經濟發展較為迅速，這種問題顯現較早，因而也較早地得到一些解決。在我國，城鄉差距也早已存在，但由于歷史原因以及國家建設重點等因素的影響，使得國家沒有對城鄉差距問題進行相應的解決，而近年來隨著國家經濟的發展，城鄉差距問題也日益突出，如何縮小城鄉差距，成為我國現代化建設的一個重要問題。

為此，國家出臺了一系列政策，來改變農村建設落后的狀況。在財政稅收方面，一是減免農村相關稅費，二是對農村地區加大財政投入力度。近年來，國家逐漸對農村的稅費制度進行改革，相繼取消了農村的人口稅、農業稅、畜牧稅和特產稅等稅種，這極大地減輕了農民的財稅負擔，并激發了農民生產的積極性。減免相關稅費，也就是變相地增加了農民的收入。而在財政返還上面，除了政府直接對農村加大財政投入力度外，還進行了相關政策的調整，例如城市反哺農村，工業支持農業等，這些政策出臺的目的就是支持農業發展，讓農民獲利。

此外，國家對于農村財政的投入，不僅只是為了促進農村經濟的發展，還是為了提高農民的生活水平，這從近幾年的農村保障體系建設上就可以反應出來，國家積極完善農村農民養老保險制度、醫療服務體系，讓農民老有所養，有疾可醫。國家逐漸在制度政策、法律法規和機制體系上統籌城鄉發展，促進農村城鎮化。但城鄉差距問題是歷史長期積累的問題，雖然國家努力進行財稅改革，通過各種形式加大對農村的財稅投入，但想要農村脫貧，實現城鎮化，還有很長的路要走。

目前農村與城市的發展差距表現在各個方面，例如農村的平均就業率低于城鎮，大部分勞動力處于閑置狀態，這不僅不利于農村經濟發展水平的提高，還會擾亂農村治安，不利于農村社會安定有序發展；而且農村在社會保障、公共社會生活建設等方面都落后于城市。因此，國家在財政分配上統籌城鄉發展的工作還需要繼續加大力度。

在具體實施過程中，可以從三個方面著手：一是在分配上多向農村傾斜，這不僅包括財政分配，還包括一些公共產品的分配。例如加大對農村硬件設施建設的投入，改善農村人居環境；加大對農村教育產品的投入，提高農民的綜合素質，促進農村農業農民的發展。二是要減輕農民負擔。國家不僅要減免農村過多的稅賦，減輕農民負擔，還要在征收農民農村資源時，給予農民更多的補貼。三是國家要相對保護農民收益。國家要對農村農民利益進行相關保護，防止其他團體爭奪農民利益，在各種政策的制定過程中，要考慮到農民的利益是否受損，還要對農業生產進行一定的政策性保護，例如保持糧食價格穩定，對農產品交易免除一定的稅費等。

引導貧困地區的經濟建設，創造新的經濟增長點

早期的改革開放，主要集中在沿海地帶，所以這部分地區較早的發展起來，而且由于東部地區地勢平坦、交通較為便利，整體自然環境較好等因素也有利于東部社會的建設。但正由于經濟的快速發展，社會運行速度加快，整個東部地區的各種社會自然資源也更加被快速消耗，這就使得東部地區的資源更加稀缺，進而使得各項生產的成本增加。

近年來，東部地區的物價、房價、勞動力價格等都呈現上漲趨勢，這使得企業等經濟組織必須投入更多的成本來進行生產，這對于勞動密集型產業的發展是極為不利的。因此許多企業把目光投向了地域廣闊、資源豐富的不發達地區，開始了產業的轉移。欠發達地區應該抓住這一機遇，一方面積極進行各種公共設施建設，為企業創造良好的發展環境，另一方面要從政策上積極鼓勵東部企業產業向本地轉移發展，積極開展招商引資工作。這對于企業和當地社會都是一個雙向的互利共贏，企業通過轉移獲得了較豐富和低成本的生產資源，提高了企業的利潤率，而企業的到來又能帶動地方的就業率，解決了地區勞動力剩余閑置的問題，而且還促進了地方經濟的發展。地方政府還可以借這一契機，對整個地區的產業發展做一個調整，使之形成一定的產業特色，進而提高地區的產業競爭優勢。

在這一產業轉移過程中，政府在其中要起到鼓勵引導的作用。政府要積極運用財稅政策來引導企業轉移，根據地區相關特色來發展相關產業，并要考慮到地區以后整體的產業發展，對于地區主要的優勢產業可以制定相應的鼓勵性財稅政策，促進其發展壯大，成為地區的優勢和特色產業，帶動地區脫貧致富。但在這個過程中，地方政府不能盲目地為了短期的經濟發展而不加選擇地讓各類企業入駐本地，雖然欠發達地區歡迎企業進行生產產業的轉移，但對于企業的入駐資質要進行嚴格的審查，防止那些污染環境、損害人體健康的企業進入本地發展。在引進企業資源過程中，要多引進一些技術型企業，這樣可以從技術上帶動當地經濟發展，為未來地區自主產業的發展打下基礎。  

通過產業引進帶動當地經濟發展，促進這些欠發達地區的經濟發展，形成刺激經濟提升的新的增長點。而且這一產業轉移，不僅給欠發達地區帶來經濟增長，而且也為產業密集卻資源短缺的東部地區減輕了壓力，使得東部地區能夠有精力進行產業的升級，通過調整產業結構，改變經濟增長模式。

通過財稅政策引導落后地區產業科學規范發展

在國家的經濟發展規劃中，有“主體功能區規劃”這一術語，就是要根據一個地區原有的環境資源承載能力和現在的發展狀況，來評定這一地區的發展潛力，進而預測這一地區未來的發展，然后根據這一系列活動對其進行統籌規劃建設，促使其發展最大化。

欠發達地區是我國重要的組成部分，對其發展進行設計，也需要經過主體功能規劃這一過程。一是要根據本地的資源或是環境優勢，區分出這一地區哪些是應該大力開發和發展的，而哪些是不能夠開發和利用的，然后對這些資源的利用情況進行評估，對已經開發的優勢資源，國家要在財政政策上給予支持，而對于沒有開發的優勢資源，國家應該通過行政政策或者財政政策來引導相關企業或團體對其進行開發利用，而對于那些破壞當地生態的產業，國家應該及時叫停，而且在進行財政分配的過程中，也要體現出國家支持哪些產業發展，同時抑制哪些產業過度發展。除了對地區進行規劃配置外，還要把這一地區與周邊地區資源聯系起來，使之能夠進行產業資源的鏈接，加強經濟交流，互動發展，共同提高經濟發展速度。

做好財稅改革工作，促進欠發達地區公共服務普及 

一個社會的基本公共服務應該是由政府提供的，雖然這種基本服務是由政府提供，但提供何種公共服務，所提供的公共服務水平如何，并不是由政府決定的，而是由一個國家的社會經濟發展水平決定的，國家應該根據經濟發展的不同階段提供不同的基本公共服務，國家所提供的基本公共服務事關國家公民基本的生存權和發展權，基本公共服務的內容與群眾有密切的聯系，關系到每一個公民的切身利益。國家在每年的財政預算中，必然有一部分財政稅收用于建設社會公共服務，而且公共服務的水平與內容也是一個動態的發展過程，它與社會的經濟發展水平成正比，經濟發展水平越高，政府也會提供較為高水平的基本公共服務。

在我國，雖然基本公共服務水平與社會經濟發展水平也基本成正比關系，但從具體來看，發達地區或城鎮的基本公共服務發展與經濟發展水平的匹配度較高，而欠發達地區、農村的基本公共服務水平的提高程度與經濟發展水平匹配度較低。這就造成了欠發達地區的基本公共服務建設不到位，當地社會成員的生存和發展空間受到限制。其實一個國家提供較好的基本公共服務對于一個地區的經濟發展具有重要作用。其中教育基本公共服務的提供，能夠提高地區人口整體的文化素質，也增加了其進行生產創造的資本，能夠促進地區的生產發展；而對欠發達地區進行基本公共設施建設，能夠改善地區的生產和生活環境；對于欠發達地區進行社會保障的基本公共服務建設，能夠使得欠發達地區的成員獲得基本的生活保障。

我國目前欠發達地區的公共服務水平不高，主要體現在三個方面：一是國家對于欠發達地區的基本公共服務建設并沒有形成一定體系，而且存在制度化差異；二是欠發達地區的公共服務平均水平較低，許多地區的公共服務水準與經濟發展水平差距較大，人們享受不到經濟發展帶來的成果；三是欠發達地區的基本公共服務長期處于供給不足和不平衡的狀態，這也間接加劇了地方的貧困性。要想解決這一問題，政府可從以下幾個方面入手：

首先，在有限的基本公共服務資源中，優先發展較為重要的公共服務。不論政府對于欠發達地區如何進行財政補貼，用于進行公共基礎建設的資源還是有限的，因而當地政府還是要對有限的資源進行合理分配。社會的基本公共服務包括方方面面，政府要在這其中挑選出較為緊迫和重要的，對其進行優先建設和發展。像義務教育的建設、公民醫療衛生保障補貼、人員的就業服務等，這都是社會必須要解決的問題，只有這些問題得到合理的解決，社會才能保持正常健康的運作。政府在進行基本公共服務建設過程中，既要總覽地區發展全局情況，又要有重點地逐步開展基本公共服務建設。

其次，基本公共服務能夠改善地區的貧困狀況，因此政府應該把基本公共服務的普及工作與減貧戰略進行銜接整合，使之相互促進，共同發展。政府要看到這二者的共同性，找到結合點，進而對二者的資源進行整合和統籌規劃，提高資源的利用效率，用有限的資源獲得二者發展的最大效益。

再次，要完善貧困地區的基本公共服務建設制度。一些欠發達地區的基本公共服務建設，一般都是政府進行一個大致的規劃，然后根據這一大致目標進行建設，而具體的執行卻沒有相關制度來進行規范，這使得用于基本公共服務的財政分配并不能得到很好的保證，而且即使在財政資金上能夠得到保證，但這筆款項用于哪些公共服務建設，具體向哪部分傾斜，并沒有細致化規定。因此政府應該在基本公共服務的制度細化上進一步加強，這樣能夠優化基本公共服務的分配結構，促進地區公共服務建設有序發展。在制度建設中，除了具體執行制度的細致化，還應該建立一套考核和評判制度，這套制度旨在衡量本地區的公共服務建設水平，因此制度的評判標準需要根據當地的實際情況，既要參照其他同等地區公共服務建設的水平，還要根據自身的實際情況，制定切實可行的評判指標體系，這種評判制度的建立，有利于相關政府部門對自身工作進行對比審查，促進當地基本公共服務水平的提高。

雖然通過以上三點的綜合運用，能夠在一定程度上改善農村的基本服務建設，但以上三點的實施其實都離不開財稅政策對于基本公共服務的支持，因此國家還是要在財稅分配制度上對農村進行傾斜，加大對欠發達地區的財政轉移支付力度。目前的財稅轉移支付制度對于欠發達地區存在著一些不合理的地方，對這些地區財政支出的規劃方面造成一定的困擾，例如體制的補助方式、年終的結算分配以及稅收返還的力度等等。財政制度的改革是牽扯到整個國家財稅政策的大事，因而需要根據實際情況循序漸進，在保持原有財政支出分配穩定的基礎上，從新增的財政資金部分來加大對農村的投入。

此外在轉移支付制度上，國家還應該進行相應的改革。首先，要區分好中央政府與地方政府在財政轉移支付上的責任問題，進而制定具體的轉移支付形式。一是中央政府能夠對地方財政支出做出足額的安排，確保地方財政支出的分配比例，直接對地方進行財政投入；二是中央和地方共同對本地的基礎公共服務建設投入一定的財政資金，但這種情況下要把握好二者的比例，此外中央政府還可以通過專項資金的形式來完成財政的轉移支付，這樣有利于地方培養發展自己的優勢和特色產業，從而促進經濟發展。其次，國家要簡化轉移支付的程序，促進財政分配效率的提高，我國進行等級行政管理制度，許多其他制度都依照行政劃分程序來制定，在財政稅收轉移支付上也是如此，但一般資金進入轉移支付系統，經過層層政府的關卡，而最終到達基層政府手中并用于基礎公共服務的資金并不多，因而國家要進行相關的轉移支付制度改革，減少資金在流動之中產生的耗損。除此之外，國家還要對財政轉移支付制度進行系統化的建設和完善，并加大對專項轉移支出的管理。

運用財政稅收來宏觀調控國家經濟發展，必然離不開稅收這一調節社會經濟發展的杠桿。稅收在調節經濟發展時既有宏觀調控引導的作用，又能對市場發展進行微觀調節。在宏觀上，可以通過稅收優惠政策來吸引全國的資源對于欠發達地區進行投資建設，而在微觀上，它可以調節當地產業結構，改變人們的就業狀況等，這都是有利于欠發達地區脫離貧困的措施。

（作者為吉林省金融文化研究中心副教授；本文系吉林省社會科學基金項目“吉林省農村經濟與農村金融關系問題研究”成果，項目編號：2012B304 ）

責編/王坤娜