關于“城鄉二元結構”

文件解讀。十八屆三中全會《決定》第三部分題為“健全城鄉發展一體化體制機制”，該部分的導語和第23條中，有以下幾條值得特別重視：a、城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。b、推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。創新人口管理，加快戶籍制度改革。c、穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系。d、建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。以下分別解讀：

第一條是一個判斷，這個判斷認為，中國之所以沒有城鄉發展一體化，其主要障礙是城鄉二元結構，這里有兩個關鍵詞，一是城鄉發展一體化，二是城鄉二元結構。

首先來看城鄉發展一體化。按照《決定》的說法，城鄉發展一體化就是要“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”的體制機制。按照學者厲以寧的說法，城鄉一體化就是城市和農村之間要素自由流動，有效配置，共同發展。所謂體制機制，就是要通過政策和制度設置來促進城鄉發展的一體化，既然是一體化，政策和制度就不應該區分城市農村，不應該分別針對不同對象，而是一般性的，是以調動城鄉之間要素有效配置為目標的，這也是為什么將城鄉二元結構當作制約城鄉發展一體化的主要障礙的原因。

如果當前的政策和制度對農民進城不利，對農民具有剝削性，則將專門針對農民的剝削性政策和制度消除，就可能做到“讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。而若有些政策和制度是限制城市資本的，破除這樣的限制，讓資本自由下鄉，就又可能損害農民在農村的利益。城鄉發展一體化的核心是要保護農民，是要讓農民更多分享現代化成果，其中原因是，農民人數眾多，且是缺乏自我保護能力的弱勢群體。這樣看來，健全城鄉發展一體化的體制機制并非不區分城市和農村，而是要保護農民，這種體制機制與厲以寧主張的“雙向城鄉一體化”是有很大差別的。厲以寧主張農民進城和資本下鄉，主張以市場來配置資源，主張勞動、資本和土地要素的自由流動。這樣的市場配置資源和要素自由流動，可能讓進城失敗的農民不能返回農村而落入到城市貧民窟，可能因為資本進入農業并分割農業GDP蛋糕，而減少了數量仍然龐大的務農農民的農業收入。

這樣來理解城鄉發展一體化的機制體制，就是要破除當前體制性城鄉二元結構中對農民剝削和歧視性的部分，而充分發揮當前體制性城鄉二元結構中對農民的保護性的成分。城鄉發展一體化的體制機制，并非只是完全由市場來起作用，而是要有制度和政策安排。

再來看城鄉二元結構。城鄉二元結構有兩個不同含義，一是城鄉二元結構體制，或體制性城鄉二元結構，即陸學藝先生所講的“一國兩策”，一個國家，城市和農村兩種政策。“一國兩策”具有歷史合理性，是中國趕超型現代化的產物。在歷史上，通過“一國兩策”，城市“剝削”農村，農業補貼工業，工農產品剪刀差，為中國實現工業化提供了主要的原始資本積累。“一國兩策”、“城鄉二元”的一個主要制度是戶籍制度，其中城市戶籍具有遠高于農村戶籍的福利含金量，城市戶口在就業、住房、醫療、教育、糧油等各個方面，都有由國家保障的高額福利，而農村戶籍主要依靠人民公社的集體，福利較少。國家政策中含有對農民的歧視，這樣一種城鄉二元結構的體制是對農民剝削性的體制。

不過，改革開放以來，之前農村戶籍中對農民剝削性和限制性的條款逐步取消，城市戶籍中高含金量的福利也逐步剝離，除極少數幾項戶籍福利的差異（比如教育）以外，當前城市和農村戶籍上的福利含金量相差無幾。甚至可以說，因為農村戶籍中還有承包地的承包經營權、宅基地使用權和農村住宅三項權利，而使農村戶籍的含金量高于城市戶籍，這尤其表現在發達的沿海地區和大中城市郊區農村。

當前以戶籍制度為中心的城鄉二元結構體制，對農民的剝削性要素幾乎沒有了，而保護性要素卻仍然存在，這樣來看，當前的體制性城鄉二元結構已由過去對農民的剝削性結構變成了保護性結構，這樣的城鄉二元結構與健全城鄉發展一體化體制機制的含義是一致的，因此談不上所謂“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”一說。

另外一種城鄉二元結構是城鄉自然而然形成的非體制原因的差異。客觀上，因為城市和農村在聚居模式、產業結構上的差異，隨著生產要素的流動與聚集，大量生產要素向城市聚集，城市快速發展、高度現代化，而農村相對衰落。這樣，在城市與農村、工商業與農業之間形成了結構性的差異，成為城鄉二元結構。

除少數發達國家因為高度現代化，農村、農業和農民都已融入到現代化城市體系之中，真正做到了城鄉一體化以外（或者說農村已經納入到城市體系之中了），在絕大多數國家，都存在著鮮明對比甚至尖銳對立的城鄉二元結構。中國與一般發展中國家的差異是，中國的城鄉二元結構，除要素自由流動、自由聚集所形成的客觀差異之外，還有政策和制度性的因素，即所謂體制性城鄉二元結構。

正是當前中國體制性城鄉二元結構限制了強勢資本下鄉和保護了農民基本生存權利，使中國進城失敗的農民仍然可以返回農村的家鄉。從這個意義上說，正是中國體制性城鄉二元結構使中國城市沒有出現嚴重的城市內二元結構，或中國城鄉二元結構消解了城市內二元結構。反觀與中國同等收入水平的國家，幾乎沒有例外地存在嚴重的城市內二元結構，表現為大規模的難以治理的城市貧民窟。中國是加入到世界體系的發展中國家唯一沒有大規模貧民窟的大國。

第二條主要包括兩句：第一句是“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，第二句是“創新人口管理，加快戶籍制度改革”。

先來看第一句，這一句有兩個詞值得重視，一是“推進”，二是“逐步”。“推進”的意思是要通過政策和資金支持加快“農業轉移人口市民化”，而“逐步”的意思又是說，不能急于求成，一步到位，而是慢慢地將“符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。政策上要支持，過程上急不得。

中央決定中這樣的表述是有道理的。在當前中國發展階段，城市不可能為所有進城務工經商農民提供體面安居所需的穩定就業機會，國家也不可能為進城失敗農民提供在城市安居所需的高額保障，某種意義上講，在中國發展的現階段，進城并可以在城市安居的農民為數不少，而進城失敗的農民也一定為數眾多。進城獲得高收入的穩定就業并成功在城市安居，這既要靠個人努力，又要靠運氣，沒有誰知道自己可以在城市成功安居，所以他們要一直在城市努力尋找機會。或者找到機會，安居下來；或者一直找不到機會，就再返回農村，而萬萬不愿成為城市貧民。

所以，農民市民化是一個緩慢的過程，也是一個反復的過程。反復的意思是說，本來以為有了高收入的穩定工作，卻沒想到會失業；本來花很多年掌握了一項高難度技術，卻沒想到技術會過時；本來積攢了一筆資金，卻沒想到生場大病將錢花掉了……由于各種偶然性的（其中帶有必然性）原因，而無法確定能否在城市體面安居，因此要保留農村的承包地、宅基地和住房，要留下最后的退路。一旦出現意外情況，“大不了回家種田去”。這是一種理性的風險投資。由此看來，“推進農業人口市民化”不僅要有耐心，更要依靠中國產業結構升級，使城市可以為進城農民提供更多能獲得高收入的穩定就業機會。

再來看第二句“創新人口管理，加快戶籍制度改革”，在當前大量農民進城的背景下，僅僅依靠過時的城市和農村戶籍來管理人口顯然已不合時宜。同時，過去城市戶籍中所具有的福利成分基本上已被剝離，戶籍更多具有管理的意義。相反，農村戶籍中還有承包地、宅基地和住房三項重要的福利。加快戶籍制度改革就是既要保障農民現有的三項福利，又要為他們在城市獲得與市民同等權利而改革。

需要說明的是，當前城市人口中的社保、低保與農村社保、低保金額上有一定差異，這有合理性，因為城市人口沒有承包地、宅基地和住房這三項福利。當前城市貧民較進城農民工的處境還要糟糕。相對說來，因為過去這些城市貧民都多少從國家和集體單位中分得住房或積累有一定的文化資本、社會資本，在城市仍能自謀出路。隨著時間的推移，新一代城市貧民若沒有父輩的積蓄，又缺少相對于進城農民工的文化資本與社會資本的優勢，這些城市貧民的狀況將讓人擔憂。因此，國家財政上要對這些城市貧民（無法退回農村種田去）給予特別關照。

第三條包括兩句，即“穩定推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”，“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系”。這兩句要表達的意思是相同的，即將所有進城農民尤其是在城鎮落戶的農民納入到城鎮公共服務和福利保障體系中。在中國當前發展階段，全民納入的全覆蓋的公共服務和福利保障一定是低水平的，作為發展中國家，中國政府不可能建立高水平全覆蓋的保障體系。從這個意義上講，進城農民在城市可以享受到的城市保障只能是聊勝于無，其在城市能否體面安居還是要靠個人打拼及運氣。

第四條“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制”，意思是說要通過國家財政支持來動員農民離開農村，成為城市人口。此舉不免讓人有急于求成之感，因為農民也不知道自己進城后能否獲得在城市體面安居的就業與收入機會。對于有能力進城的農民，國家財政轉移支付與農民市民化掛鉤是無效的，因為他們并不缺政府補的這點錢，而更愿意將農村承包地、宅基地和住房留作“鄉愁”。急切希望得到掛鉤財政資金的往往是進城比較困難，稍有不慎即進城失敗的農戶，這些人如果進城失敗，又因為掛鉤而失去了農村的三項福利，不再能返回家鄉，就成了新的城市貧民。城市貧民越多，國家財政負擔越重，社會秩序及政治穩定越是容易出問題。

政策辨析。第一，關于城鄉二元結構。當前，城鄉二元結構往往被當作負面詞匯，其實，城鄉二元結構也可以是對客觀事實的描述。新中國選擇重工業優先的現代化道路，工業化需要從農村獲取原始資本積累，于是通過體制性城鄉二元結構完成了農業對工業的支持及城市對農村的剝削。在改革開放前，以戶籍制度為核心的城鄉二元結構對農民和農村是一種剝削性結構，雖然其存在具有歷史合理性，但在當前條件下這種剝削性城鄉二元結構理應破除，且實際上也已經被破除掉了。其主要表現就是，城市戶籍上的福利含金量很少，而農村戶籍上的福利含金量卻不可小視。也是因此，眾多調查表明，農民普遍不愿意放棄農村戶籍，即使保留農民在農村的承包地，絕大多數農民也不愿意要城市戶籍。反過來倒是，城市人想要獲得農村戶籍是十分困難的事情。

當前仍然存在體制性的城鄉二元結構，不過，當前的體制性城鄉二元結構與過去的剝削性結構已有極大不同，即過去城鄉二元結構中對農民的剝削性制度已被消除，而對農民的保護性制度安排仍然存在。體制性城鄉二元結構由剝削到保護的這種轉變，是我們一定要清醒認識的。現在尤其要防止有人借破除城鄉二元結構，將保護農民的體制性城鄉二元結構一并破除。

第二，關于農村、農業和農民。當前中國有9億農民，包括其中進城務工經商但仍然難以在城市安居的2億多農民工，他們是中國社會最大的弱勢群體，而中國農業仍是弱質小農農業，GDP占比低于10%，還要為農村中的弱勢群體提供賴以生存的極其重要的農業收入與就業。弱勢農民與弱質農業所在的農村顯然是需要保護的，城鄉發展一體化不是指資本可以自由下鄉去趕農民進城，去擠占本來就不多的農業GDP，而是要通過國家政策和財政資金，以城帶鄉，以工促農，保護農民包括進城但未能在城市安居從而隨時可能返鄉的農民工，及保證農業GDP主要被廣大農民分享。

有人將城鄉發展一體化理解為農民進城和資本下鄉，這種理解是片面的。農民進城不一定能夠在城安居，而資本下鄉亦要慎重，至少政府不應通過政策和資金扶持資本下鄉。農業GDP總量是有限的，資本下鄉必然要分享農業GDP。在當前農民人數依然眾多且仍然要依靠農業來獲取收入的背景下，資本下鄉對農業也許是好事，對農民卻一定是壞事。

農村是弱勢農民和弱質農業所在地，是以一個個熟人社會基礎上的村莊組織起來的，農民是“以代際分工為基礎的半工半耕”來完成勞動力再生產的，是經營“人均一畝三分、戶均不過十畝”土地的，是有農家小院、有根、有意義的，這樣的農村為中國9億農民和國家糧食安全提供了基本保障，提供了底線。基礎性的、底線的、弱勢與弱質的農村，顯然不是任由市場起決定作用的領域，基本保障是不可交易的。保護農村就是保護農民和農業，就是維持中華民族偉大復興的底線，就是讓農村繼續作為中國現代化的穩定器與蓄水池發揮作用。

第三，關于中國式城鎮化。中國的城鎮化與世界上其他國家有很大不同，其中關鍵是進城農民都為自己進城失敗留下退路，他們絕大多數都保留了農村的承包地、宅基地和住房，他們的進城不是一次性的，而是多次在城鄉之間往返，更非全家進城，而是適合進城的年輕人進城，不適合進城的中老年人和兒童留村。這種中國式城鎮化的弊端是產生了留守問題，城鎮化也不徹底，好處則是因為進城農民失敗有退路而沒有在城市形成大規模貧民窟。因為大量中老年農民留守農村，雖然農民進城了，農村耕地卻很難規模經營，小農經濟仍是汪洋大海，現代農業發展不起來，農業現代化也頗困難。不過，正是因為有海量留村務農的中老年農民，中國農村的耕地都被精心耕種，農產品產出率極高。

中國式城鎮化與中國當前所處發展階段有關，只要中國農民進城獲得穩定就業與收入的機會不夠多，在城市安居難度大，目前農民多次性地在城鄉之間往返就具有合理性。只有當多數進城農民都可以比較容易地在城市獲得安居所需的就業與收入條件，國家有能力為少數進城失敗人口提供可靠保障時，農民才會放心進城而放棄家鄉。而唯有中國經濟進一步增長，產業進一步升級，技術不斷進步，走出中等收入陷阱，躋身世界發達國家行列，中國城市才可能為所有進城人口提供安居的條件。

在中國走出中等收入陷阱的艱難過程中，正是當前中國式的農民多次往返于城鄉的城鎮化，為中國克服走出中等收入陷阱所必然遇到的艱難險阻提供了緩沖。保持目前的農民不斷往返于城鄉的城鎮化，而不急于讓農民一次性進城，是中國相對于其他發展中國家無比巨大的優勢，是中國過去30年保持了發展中的穩定的秘密，也是未來中國走出中等收入陷阱的保證。

小結

十八屆三中全會《決定》的基調是全面深化改革。從當前國情來看，城市是中國現代化的發展極，農村是中國現代化的穩定器，城市全面深化改革與農村保持相對穩定是相反相成、相互補充、相互支持的關系。我們不能為了改革而改革，有時候，不改才是最大智慧。筆者以為，現行農村基本制度正是中國過去30年保持了發展中的穩定的秘密，也是未來30年中國走出中等收入陷阱的最大制度紅利之一。

本文的解讀提出了筆者對《決定》的獨特理解，也貫注了筆者對中國未來發展戰略的判斷。《決定》是一個整體，單獨抽出涉農部分進行解讀一定會有誤讀，但誤讀也包含了期待。希望以上解讀作為一家之言，可以引起進一步討論，從而深化對《決定》的認識及深化對中國發展戰略的認識。

Agriculture, Rural Areas and Farmers in the Reform Context

—Interpreting the Relevant Provisions in the Decision of the Third Plenum

of the Eighteenth Party Congress

He Xuefeng

Abstract: At present, comprehensively deepening reform is an important task. But in the rural areas, there are still nearly 700 million people, with about 300 million being the agricultural labor force. In order to protect the farmers' basic rights, maintain social stability in rural areas, and give leeway to farmers whose attempt to stay in the city may fail, we need to consider the issues related to agriculture, rural areas and farmers from the perspective of social bottom line and basic human rights, and pay careful attention to ensuring calm decision-making concerning agricultural policy. Looking at China's current conditions, city is the development pole of modernization, and rural areas are the stabilizer of modernization. Hence, comprehensively deepening reform in cities and maintaining stability in the rural areas are complementary to and supportive of each other. The current rural basic system is the vey answer to the question why China has been "developing while being stable" in the last thirty years, and also the biggest institutional dividend by which China can get out of the middle-income trap in the future thirty years.

Keywords: the Third Plenum of the Eighteenth Party Congress, rural areas, urban-rural integration, reform

賀雪峰，華中科技大學中國鄉村治理研究中心教授、博導，《三農中國》主編。研究方向為鄉村治理、鄉村建設、農村社會學、政治社會學。主要著作有《新鄉土中國》、《鄉村治理的社會基礎》、《鄉村研究的國情意識》、《鄉村的前途》等。