建立創新導向的分權體制和地方政府競爭模式

表面上看，我國的經濟不景氣似乎是受全球經濟衰退的沖擊，而實際上也有自身的因素，那就是過去一直沿襲的粗放型增長模式已經走到盡頭。如前所述，這種增長模式與現行的分權體制和地方政府競爭模式有關，如果不改變后者，也就不可能實現增長模式的轉型。那么，如何才能實現這一轉型呢？我們首先需要回答的是，現行分權體制和地方政府競爭模式能否支持創新以及在多大程度上支持創新？

財政分權、地方政府競爭和創新。在現行分權體制下，地方政府為了獲得更多的競爭力，也可能會通過稅收和補貼政策來激勵家庭和企業創新。這主要體現在地方政府通過對企業技改項目和研發活動給予財政補貼和獎勵；或者利用上級政府設立的優惠政策，變相給予各種企業稅收優惠，典型的例子如設立各種高新技術企業區，入駐園區的企業可以享受一定的稅收優惠，而入駐標準其實是由地方政府自己把握。因此，地方政府實際上有動力鼓勵創新活動，只不過在沒有稅權的前提下，這種激勵效果很有限。一些研究結果已經表明，現行的稅制結構和稅負已經阻礙了地區創新，比如周業安等（2012）最近的研究表明，無論是增值稅，還是營業稅和企業所得稅，區際競爭都會對地區創新產生顯著的負向影響。

當然，影響地區創新的不僅僅是稅收，更重要的還是支出。這是因為地方政府的支出會直接影響創新所需的投入，地方政府的教育和醫療投入等會影響當地的人力資本水平，而科研投入則直接決定當地企事業單位的科研經費水平，因此，這種直接投入和創新活動直接關聯。同時，地方政府支出還會間接影響地區創新。這是因為地方政府可以通過課題經費、科研獎勵、財政補貼等方式資助當地的科學研究，并通過提高公共服務水平來為當地創新建立良好的基礎設施和條件。由于涉及地區創新的各項投入通常都具有正外部性，會給其他地區帶來溢出效應，結果，其中一些地區就可能會免費乘車，降低自身投入，而享受創新地區帶來的好處（周業安等，2012）。結合前面我們提到的，地方政府可能對能帶來短期利益的資本更感興趣，在教育、醫療和科學研究等具有長期增長效應的項目的投入上往往動力不足，而是更多選擇免費乘車行為?？梢?，現行的分權體制和地方政府競爭直接影響到了地區創新，而這又進一步影響未來的經濟轉型。如果要試圖鼓勵地方政府創新，必須抓住這個根本要害，從改革現行制度和規范競爭行為著手，來實現創新導向的長期經濟增長。

合理分權和鼓勵創新。我國自實施分稅制以來，出現了一個明顯的趨勢，那就是地方政府事權和稅權的不匹配。一方面，如圖1所示，分稅制帶來了事權向地方政府集中的趨勢，單從支出角度看，和其他經濟體相比，我國明顯呈現出高度分權的狀態。再聯系到現有研究所發現的分權與地方政府競爭的各種不良后果，可以推斷出這種分權存在過度現象。但如果從稅收角度看，則不盡然。如圖2所示，分稅制以后，我國地方政府本級收入占總財政收入的比重一直保持在45%左右。假定中央政府制定了合理的轉移支付制度，使得轉移支付收入都用于社會性支出，那么可以避免前面所講的諸多問題。但從地方政府所承擔的高比例事權以及支出偏向的情形看，有理由推測，即便是中央政府的轉移支付也有一定比例用于建設性支出，而非社會性支出。這就違背了公共品供給的基本原則，即某種物品的外部性越強，非競爭性和非排他性越明顯，就越需要更高一級政府供給。

從稅收角度看，我們很容易給出稅權集中的論斷，但從支出角度看，實際上是層級政府間的分權過度了。這種不對稱的財政分權體制是導致現行各種問題的最關鍵的因素之一。如果要實現未來的增長模式轉型，就需要適當調整現行的分權體制，這需要從兩個方面著手：

首先，從收入的角度講，需要進行適度的分權改革。一是明確地方政府的稅權，把地稅稅權下放到各地方立法機關（人代會），由地方自行決定所開征的稅種和稅率。或者說保留現行的稅收體制，但把一些適合地方征收、有可能成為地方主要收入的稅種的部分稅權下放給地方，比如賦予地方自主開征以及自主決定稅率的權力，這樣可以讓地方根據自身條件來合理選擇地稅收入組合以及稅負水平。二是要改革轉移支付制度，明確規定轉移支付僅僅用于社會性支出，幫助提高各地方的公共品供給水平。

其次，從支出的角度講，要進行適度的收權改革。現行分權體制下分權過度主要體現在高外部性產品和純公共物品也交由地方承擔，這種過度分權不僅造成地方公共品供給不足，而且還加劇了不平等。因此，針對基礎科學研究、基礎教育、基本醫療、基本社會保障等應該采取全國統一標準，由中央政府統一供給，或者由中央政府通過轉移支付專項供給，地方負責執行。只有做到這些基本公共服務均等化，才能真正實現機會均等，也才能夠弱化現在嚴重的不平等局面。

地方治理模式創新。如前所述，地方政府競爭會給經濟增長帶來相應的好處，但同時也可能帶來一定的壞處。Frey（2005）提出了所謂“功能型重疊競爭轄區模型”（Functional, Overlapping and Competing Jurisdictions, FOCJs），給出了一個似乎看起來可行的地方政府競爭以及協調的合理思路。按照FOCJs的思想，功能性重疊競爭轄區的性質和大小依具體的功能而定，因而是一種功能導向的或者服務導向的政府設計理念。這一點和傳統的轄區概念和行政政府概念非常不同。傳統的政治轄區是權力導向的，有固定的邊界，地方公共物品的收益和成本分擔的范圍都被限制在地理邊界之內。因而轄區的范圍也就代表了政府的權力范圍。FOCJs則完全拋棄了這種理念，FOCJs認為，政府存在的目的就是有效提供公共品，這就意味著政府的設計就必須按照居民公共品的不同需求而加以設計；同時，居民的公共品需求可能調整，因而政府也就可以隨居民的這種需求變化而自主調整。居民的公共品需求也就代表了政府的某種功能，而這種功能是政府存在的前提。