十八屆三中全會全面深化改革的《決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。那么，什么是國家治理及其現代化？為什么要推進國家治理現代化？ 又該如何推進國家治理體系和治理能力現代化呢？

一、什么是國家治理及其現代化？

國家治理的概念是在揚棄國家統治與國家管理兩個概念基礎上提出的一個新概念。

國家統治是國家政權依靠國家暴力運用強制壓制控制等專政的方式來維護公共秩序。國家統治又被稱為政治統治，它建立在階級分裂、階級斗爭的基礎上，本質上是一種階級統治，體現的是國家的階級性。革命階級要想取得政治統治地位，必須揭露舊國家的階級統治本質并砸碎舊的國家機器。國家管理強調國家的公共性，它是國家政權在處理社會公共事務過程中對各種投入要素的優化組合和高效利用以實現國家利益和國民利益等社會公共利益的最大化。國家管理又被稱為公共管理。公共管理的專業性和職業化程度隨著社會復雜程度的提高在逐步增加。取得政權的階級更加重視國家管理。

國家治理的概念是現代國家所特有的一個概念，它是在揚棄國家統治和國家管理概念基礎上形成的一個概念，它吸收了治理和善治理論與公司治理理論的合理內容。國家治理是國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者在一個國家的范圍內對社會公共事務的合作管理，其目的是增進公共利益維護公共秩序。國家治理的概念繼承了國家統治和國家管理概念的某些要素，如以維護公共秩序增進公共利益為目的，以國家對暴力的合法壟斷為后盾并將強制性力量的使用作為最后的手段，強調合作管理中專業性和職業化的重要性等。

國家治理的概念又有其獨特性。首先，它凸顯了國家政權的管理者向國家政權的所有者負責并可以被后者問責這一問題的重要性。其次，它強調國家政權的所有者、管理者和利益相關者等多元行動者、政府、市場、社會等多種治理機制合作管理的重要性。最后，它把增進公共利益同維護公共秩序放在了同等重要的地位，實現這兩個目的的能力是國家治理能力最重要的體現。

國家治理水平有高低優劣和有效與失效之分。高水平的、優質的、有效的國家治理，應該是國家的管理者向所有者負責的國家治理、多元行動者協商協議協同基礎上的國家治理、政府治理、市場治理、社會治理機制合作互補的國家治理、公共利益得到增進、公共秩序得到維護的國家治理。反之則為劣質的、低水平的甚至是失敗的國家治理。

國家治理體系及其運行過程的發達順暢程度直接影響著國家治理的水平。

國家治理體系( State Governnance System，SGS) 是一個以目標體系為追求，以制度體系為支撐，以價值體系為基礎的結構性功能系統。國家治理體系可以圖示如下( 見圖1) 。

國家治理體系的目標體系由三大目標組成，即可持續發展、民生與民權的改善和可持續的穩定。國家實現這三大目標的績效，即實現可持續發展的績效、改善民生與民權的績效和實現可持續的穩定的績效，構成國家治理績效的主要內容。國家治理能力主要表現為實現這三大目標的能力。國家治理的制度體系，主要由11 類機構或個人行動者等治理主體以及塑造他們行為的規則和程序等11 根制度支柱組成，他們共同支撐著國家治理目標體系，共同完成著國家治理的目標任務，因此應當均衡發展。國家治理的核心價值體系則構成國家治理體系的基礎，核心價值體系在各類機構和個人行動者和規范其行為的規則和程序體系中內化和普及化的程度，直接影響著這些行動者的行為選擇和行為方式，影響著規則和程序的執行力度。現代善治的基本價值構成國家治理的核心價值體系，他們是： 合法性、透明、參與、法治、回應、責任、效益、廉潔、公正、和諧。

國家治理過程是國家治理體系不斷順利運轉的一個動態的過程，是各類國家治理主體在國家治理過程中有效履行自身功能的過程。可以從主體結構與功能的角度，將國家治理體系運行流程圖示如下( 見圖2) 。

國家治理過程的流程是國家政權的所有者和利益相關者向國家政權的管理者提出利益訴求并提供必要的支持如投票、服兵役、納稅、守法、參與政治等，執政黨和國家官員等管理者在接收上述輸入后通過利益綜合、精英錄用、政策制定與執行、信息溝通、政治社會化等過程轉換為公共政策產品，這些公共政策產品包括資源提取、分配與再分配、行為監管、象征性符號輸出等類型以滿足自由、安全、福利、團結等社會公共需求。政策執行效果在多大程度上滿足了社會公共需求達到了政策目標，需要通過相對獨立的評估評價反饋給決策當局影響其下一波的政策調整或政策延續，同時也影響輸入端的治理主體的信任與支持及利益訴求的表達。

現代國家治理體系是一種強有力的、負責任的和受紀律約束的國家治理體系。國家治理體系和治理能力現代化的衡量標準至少有這么四條：第一，國家治理的民主化。人民成為國家政權的所有者( 主權在民) ，能夠通過合法的渠道直接地或者通過自己選舉的代表參與決策、執行和監督等國家治理的全過程，并擁有追究國家政權管理者責任的制度化手段。第二，國家治理的法治化。無論是國家政權的所有者、管理者還是利益相關者參與國家治理的行為，都應納入法治化的軌道合法理性地進行； 國家公共權力的運行也受到憲法和法律的限制和約束。規則和程序之治代替人治。第三，國家治理的文明化。國家治理中更少的強制，更多的同意； “寓管理于服務之中”，以服務換服從； 更多的對話協商溝通合作，更少的獨斷專行； “更多地激發權能，更少的排斥和歧視”； 更少的他治，更多的自治。第四，國家治理的科學化。各類治理主體( 上述11 類機構和個人行動者) 擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業化和職業化分工程度不斷提高，執政黨和政府行政機關協調其他治理主體的能力和進行戰略和政策規劃的能力不斷提高，形塑各類治理主體互動行為的規則和程序的有效性不斷增強。現代國家治理體系建立在政治與行政、政治與法律、政治與經濟、咨詢參謀與政治決斷、國家與社會的相互分離和各類治理主體專業分工的基礎上，同時政黨、政府、法律、市場、社會等多元化的治理機制也得到充分的發展，各類治理主體之間對話協商溝通合作的互動網絡高度發達，決策咨詢系統高度發達。

二、為什么要推進國家治理現代化？

改革開放35 年來，中國的現代化建設進入一個高速發展的“黃金時期”，成就斐然，舉世公認。中國已經進入了從現代化的早期階段向后期階段邁進的新的歷史時期，工業化、城鎮化、信息化、市場化、全球化浪潮有力地沖擊著現有的國家治理體系并挑戰著當下的國家治理能力，社會大轉型推動著國家治理的轉型和現代化。

首先，現有的黨和政府強勢主導的發展模式遭遇瓶頸已難持續，現有的強力維穩消極管控的維穩模式遭遇困境難以持續。改革開放之后黨和政府通過政府投資、銀行向國有企業注資、發行公債、土地財政、特定產業政策傾斜、行政審批等途徑來直接配置資源或操縱資源流向，市場機制在配置資源中的作用難以發揮，私人經濟部門在國有經濟壟斷格局下生存維艱。這種高投入、高消耗、低效益的國家投資拉動型經濟增長模式已經難以為繼。近年來隨著維穩成為頭等大事，依靠國家暴力來強力維穩、依靠財政花錢來購買一時的穩定、依靠各級領導大接訪來平息群眾鬧事行為的做法日漸流行。強力維穩帶來的是民間仇官情緒的積累和群體性事件的層出不窮，花錢買穩所導致的要求政府賠錢的“刁民”越來越多，信訪不信法導致領導接訪越多信訪越多的惡性循環。維穩成本的迅速攀升，鬧事和上訪群眾越來越多致使各級領導不堪重負，民間的暴戾之氣和暴力行為也愈演愈烈，可持續的穩定似乎也越來越遠。實現可持續的發展和可持續的穩定迫切要求國家治理轉型。

其次，全能全控的集中化的國家管理模式導致經濟社會發展的活力遞減，改革創新的動力衰減。各類治理主體只有享有自主權和自由活動空間，權益得到保障，才愿意去競爭，愿意去創新，經濟社會發展才有活力。但近些年來一些黨政部門受擴權爭利沖動的驅使，不斷擴大自己的管轄范圍和管轄權力，將越來越多的資源分配權和行政審批權掌握在自己手中，在尋租獲利的同時將事權和責任外推下移，全能全控的集中化的國家管理模式再度復興。擴權爭利動機驅使下黨政職能部門編織的管控經濟社會之網日益嚴密，地方、基層、企業、民間組織的自主權和自由活動空間都在壓縮，自主創新日益艱難，經濟社會發展活力明顯減少。