中國與歐洲城鎮化進程中的差異因素

社會轉型任務不同。如前所述，工業化為歐洲城鎮化開辟了道路。而資產階級革命不僅為其工業化打開了資本、勞動力和市場通道，也為其城鎮化開辟了出路。從17世紀中期英國資產階級革命開始，到19世紀初，歐洲大多數國家都完成了資產階級革命，建立起了相對自由的市場經濟體系，實現了由傳統農業社會向現代工業社會的轉型。而中國正在進行的城鎮化需要解決雙重任務，需要實現傳統的發展經濟學當中沒有涉及到的雙重轉型。“一方面，要擺脫計劃經濟體制的束縛，以市場經濟體制代替計劃經濟體制，這就是體制轉型；另一方面，要從傳統的農業社會轉向工業社會，使中國成長為一個現代化的國家，這就是發展轉型。”⑤而且，這兩種轉型處于重疊和膠著狀態，從而產生更多的矛盾，需要處理的問題更復雜。

資金來源不同。中國城鎮化推進過程中出現種種不協調和不平衡的重要表現就是土地城鎮化速度快于人口城鎮化。政府之所以在土地城鎮化方面擁有巨大熱情，來源于土地可以置換出城鎮化需要的巨額資金。但土地資源畢竟是有限的，不可能被無限制地開發。中央城鎮化工作會議要求建立多元可持續的資金保障機制，這是解決原有矛盾，推進新型城鎮化的必要選擇。相比之下，歐洲解決城鎮化的資金來源則另有途徑。首先，歐洲國家特別是老牌資本主義國家，在資本原始積累時期，通過不平等的資本主義世界經濟體系，讓其殖民地或半殖民地成為原料進口國和制成品出口國，從中攫取高額利潤。“在1815～1932年間，印度棉紡織品出口值從130萬英鎊降至10萬英鎊以下，同時期，出口到印度的英國棉紡織品總值從26000英鎊上升到40多萬英鎊，增加了約16倍。到1850年，多少世紀以來一直出口棉紡織品到全世界的印度卻進口了英國棉布出口的1/4。……不但是印度的紡織工業，它的鋼鐵工業也同樣被摧毀。”⑥其次，第二次世界大戰之后，歐洲國家以城鎮為單位，建立城鎮公共建設投資基金，由地方政府、金融機構提供啟動資金，堅持市場化、透明化運作，也取得了非常好的效果。

政府主導模式不同。從政府管理模式來說，中國城鎮化是政府垂直管理體系的一部分。長期以來，我們習慣于依靠行政手段對城鎮化建設進行規劃和干預。現實中，幾乎到處可見行政大廈和國有單位建筑成為新城區的醒目地標。與之相對，歐洲各國政府更注重市場機制的制定、社會政策的完善以及城鎮化的以人為本屬性。推進城鎮化并非一味求大求全，而是通過總體設計和公共政策來逐步引導大城市與小城鎮協調有序發展，進而也有助于緩解由人口集聚而產生的日益嚴重的“大城市病”。比如英國的城市開發公司和企業特區就在這方面發揮了較為積極的作用。法國政府通過鼓勵、資助大型企業、金融機構向中小城市或小城鎮轉移疏散的方式，進而帶動發展的協調和平衡。

人口轉移規模。中國城鎮化有自己的獨特性。其一在于地域規模廣闊。整個歐洲面積為1016萬平方公里，其中分布著近50個國家和地區。而中國作為一個統一的多民族國家，國土面積與整個歐洲相差無幾。其二在于人口轉移規模龐大。整個歐洲人口約為7.4億，而中國人口已超過13億，其中農業人口比重為65%。其三在于中國獨特的戶籍政策和土地政策。農民進城之后，戶籍依然在農村，土地仍然保留在原籍，城鎮當中沒有為農民提供相應的住房保障和社會福利，因而城鎮化的進程又在原有二元對立基礎上增加了新一重矛盾，即生活在城鎮的人口內部的二元對立。歐洲各國注重實現人的現代意識的城鎮化，在農業人口向城鎮轉移的過程中，注重通過教育普及和技能培訓來提升人口整體素質和適應能力；在人口管理上也沒有硬性的戶籍限制，人口流動更為自由。

經濟增長的認同模式不同。盡管我國已經將可持續發展作為國家層面的發展戰略，但在實踐中仍充斥著大量粗放式、高能耗、拼資源的發展模式，那種“增長就等于發展”的觀念依然很有市場。表現在城鎮化當中，就是要追求建設大城市，建設經濟、政治、文化、科技等方面的復合中心，造成一個城市的功能定位太多太集中，各種配套設施跟不上，使越來越多的城市成為“堵城”。中歐社會論壇基金會主席皮埃爾·卡蘭默認為，“目前各國的經濟增長主要是依賴于日益增長的消費，這一經濟發展模式總有一天會消耗盡我們的資源，因此，我們必須要找到一種方法來打破這種局限。而城市將會在這個轉型中走在前列。”⑦歐洲國家城鎮化當中的可持續理念可圈可點。德國政府通過小城鎮的規劃和完善來實現城鎮化的可持續發展。一個自然區域內，居住人口控制在7000至9000人，從而讓小城鎮成為理想的具有可持續發展潛能的居住單元。

歐洲城鎮化道路的可借鑒之處

城鄉社會保障一體化。歐洲是現代社會保障制度的發源地，早在19世紀80年代，德國俾斯麥政府就已頒布了社會保險法案。經過一百多年的實踐運行，歐洲國家普遍建立起了城鄉一體化的社會保障格局，避免出現城市“病態”凸顯而鄉村衰落蕭條的兩難困境。“統一而健全的社會保障體系降低了‘城市化’的門檻。……農民享有一切城市居民的權利。農工差別只是從事工作性質的差別。只要農民進城工作，按章納稅，進入社會保障，就成為城市居民。”⑧新時期，我國的城鄉社會保障一體化正在由“碎片化”走向全方位、立體化。推動歐洲實現“富裕”且“公平”的城鄉一體化社會政策，必定有值得我們借鑒的經驗。

以就地城鎮化為主導。歐洲城鎮化的特色在于改造農村，而不是致力于大城市的擴張和建設。就地城鎮化的前提不僅是“望得見山、看得見水”，更重要的是留得住人口，提高由農村改造后的小城鎮的吸引力。與現代化的大城市相比，小城鎮更具有在親近自然、古樸寧靜中匯聚人文氣息的優勢。但城鎮畢竟不同于傳統的農村，其吸引力的提升還需要通過鼓勵、資助城市企業和金融機構“下鄉”來提升小城鎮的宜居品質和生活觀念，進而實現就地城鎮化。比如英國在工業革命階段較為有名的盛產呢絨的科茨沃茲山區，隨著毛紡織業風光不再，整個山區的傳統產業不得不進行轉型。如今，經過產業轉型和環境改造后的農牧業地區反而變成了英國的最美鄉村，成為游客向往的熱點去處。

突破制度藩籬，實現農民市民化。農民市民化并非只是將農村戶籍變更為城鎮戶籍、將農村更名為社區那么簡單。事實上，城鎮化的核心是實現人的城鎮化，即要讓市民化的城鎮人口均衡地享受城市的教育、醫療、住房等社會保障和公共福利，要讓城鎮新增人口進得來、待得住，實現安居樂業。走新型城鎮化道路，就是要逐步通過改革來突破制度藩籬，實現有產業支持、福利供給及社會保障的農民市民化。歐洲農民實現市民化是通過漸進的產業帶動來完成的。具有典型意義的就是德國城鎮化所具有的就地化、分散化特色，通過發展第一、第三產業，在工業、商業、服務業、旅游業等業態的擴張中容納新增人口，實現職業上的非農化。借鑒歐洲經驗，必須要實現第三產業比重、農業生產效率以及轉移人口質量三位一體的提升，從而為農民市民化順利過渡創造條件。

可持續的公共設施及公共服務體系。城鎮的教育、文化、衛生、交通等公共設施及公共服務要與城鎮化的規模相適應。如果沒有公共設施及公共服務體系的配套跟進，不僅會導致城鎮居民生活質量的下降，而且還容易造成新舊居民之間的矛盾。歐洲許多國家的公共交通設計、投入以及醫療福利和失業保障等方面的一體化和均衡化消弭了城鎮化過程中有可能產生的新矛盾。英國各城鎮的商店、學校、醫院等公共服務設施幾乎都位于主要道路的交叉處，再加上無縫接軌的交通設計，居民出行狀況非常順暢。德國也非常注重城鎮、地方、國家三級公共交通網絡的統籌協調，同時倡導和鼓勵步行和自行車等綠色出行方式，大大提高了公共交通的能源使用效率。

以人為本，因時因地制宜。建設生態城鎮是以人為本理念在城鎮化進程中的具體體現。為了推動生態城鎮的良性循環，德國政府將農村市政發展也納入到統一的市政規劃和運行體系。農村維護耕地、林地及環保用地的最低運行費用由城鎮居民稅收來負擔，這樣，既提高了農民維護生態環境的積極性，又在市政公共建設上縮小了城鄉差距。英國的西北工業區是工業革命的發源地，輝煌一時的工業發展吸引了大量南方勞動力，但也造成了南北區域之間的發展差距和人口分布失衡的局面。19世紀后期，通過“工業南下”以及區域之間工業協調發展的制度設計和市場引導，使南方人口和產業得以恢復和發展，區域間人口和產業的協調推動，讓工業布局和人口分布趨向均衡化。我國推進新型城鎮化，不可以照搬歐洲的某一種模式。“實際上，對城市規模大小的追求要因地制宜。不同規模的城市應該根據自己的功能，承擔相應的基礎設施投資。盡管可能存在最優城市規模的分布，然而單一的最優城市規模卻沒有，這是因為城市規模變化帶給不同的企業或居民的收益是不一樣的。”⑨

（作者為河北師范大學法政學院副教授）

【注釋】

①《中歐城鎮化伙伴關系共同宣言》，http://www.gov.cn/gzdt/2012-05/04/content_2129685.htm。

②李克強：“開啟中歐城鎮化戰略合作新進程—在中歐城鎮化伙伴關系高層會議開幕式上的講話”，《人民日報》，2012年5月4日。

③④城市藍皮書：“2030年前3.9億農民將市民化”，《北京晚報》，2013年7月30日。

⑤厲以寧：《中國經濟雙重轉型之路》，北京：中國人民大學出版社，2013年，第2頁。

⑥［德］安德烈·岡德·弗蘭克：《依附性積累與不發達》，高铦、高戈譯，南京:譯林出版社，1999年，第94～95頁。

⑦“資源匱乏威脅中國城鎮化”，《第一財經日報》，2013年4月2日。

⑧章壽榮，周春芳：“城鄉一體化的國際”，《新華日報》，2010年4月6日。

⑨周偉林，吳建峰，郝前進：“中國城鎮化熱點問題芻議”，《中國社會科學報》，2013年12月30日。

責編/王坤娜