循環經濟先行區法制建設的思路探討

國家確立并推進循環式發展的戰略目標，體現了經濟與人口、資源、環境相適應的可持續發展要求，是一條經濟加快發展、資源永續利用、生態環境良性循環的發展道路。青海省在全國具有重要的生態地位，經濟建設必須尊重客觀規律，符合生態環境承載能力，符合生產發展、生活富裕、生態良好的發展目標。建設國家循環經濟發展先行區，涉及到工業、農牧業、服務業、全社會層面的循環發展先行以及相應技術指標的先行等，同時也將意味著，在循環經濟先行區法規制度建設上也必須走在前列，實現法律法規的先行先試。循環發展作為對傳統經濟發展模式的突破和創新，具有旺盛的發展生命力，但同時又具有建設周期長、前期投資需求大、制度設計難度大、涉及面廣等特點。青海省樹立發展全國循環經濟先行區的戰略目標，體現了地方政府迎難而上的巨大勇氣和決心。當然，要將建設循環經濟先行區的宏偉戰略變為全社會的共同行動和具體現實，僅憑高喊嘹亮的口號是無法完成的。在循環經濟法制體系還不完善的大環境下，地方立法要有所作為具有很大的挑戰性。這需要地方的決策者、管理者要有敢為人先的勇氣和魄力，立法者要有大膽創新的觀念和相應的作為。但是無論是具體的行為還是法規制度的建設，都不能貪大圖快，做成表面文章。管理者要有敢為鋪路石的精神，樹立循環經濟法規建設的長期性、漸進性。政策法規的出臺應當秉持謹慎耐心，由點到面逐步展開的原則。

建設循環經濟先行區是一項系統工程，需要運用政治、經濟、法律等各種手段，而現代法治的規范性、民主性、長期穩定性和權威性等特點，使得法律作為現代社會最重要、最穩定的平衡工具和社會調整手段，在社會運行和發展過程中發揮著優于其他社會規范的作用。因此，加強法規制度建設，形成良好的法治秩序，是建設循環經濟先行區必須具備的基本條件和根本保障。循環經濟先行區法制建設的基本思路是：

第一，從總體上制定青海省發展循環經濟的地方基本法規，即根據《循環經濟促進法》的相關精神，立足青海省的發展實際和區位優勢，在總結柴達木循環經濟試驗區相應發展經驗的基礎上，以資源的高效利用和循環利用為核心，制定《青海省實施〈循環經濟促進法〉辦法》。主要內容涉及：堅持把發展循環經濟作為轉變發展方式的主攻方向，明確各職能部門在循環經濟發展中的責任；對工業、農牧業、服務業以及社會層面的減量化、再利用和資源化，提出相應的指標體系；一定時期內切實可行的激勵措施；管理者、生產經營者以及消費者在推進循環經濟發展中的義務及其相應的責任等。

第二，適時對資源利用和節能減排等方面的法規體系進行改造和完善。整合現有資源利用和污染防治的法規規章，在已有的關于節約能源和資源能源的綜合利用等規范內容基礎上，結合循環發展的具體推進情況，適時有序地構建《青海省資源綜合利用條例》、《青海省再生資源回收利用條例》、《青海省服務業循環發展條例》等資源循環利用的法規和諸如廢舊家用電器回收利用具體辦法、商品包裝管理辦法、綠色建筑標準、農作物秸稈綜合利用措施等規章，以及《青海省循環經濟評價指標統計辦法》，完善循環經濟統計評價制度，嚴格市場準入，在土地、環保、節能、節水、技術、規模、安全等方面設置符合循環經濟的準入標準，探索實施差別化的區域產業政策和行業準入政策，加快各領域循環經濟建設的步伐。同時，根據國家低碳發展的思路和節能減排的指標，有計劃地逐步制定建筑節能、綠色低碳交通、綠色消費等方面的辦法，提高相應污染物排放控制標準，加大污染預防力度，實現節能減排的目標。

第三，制定切實具有可操作性的責任追究機制。法律的生命不在于是否有相應的行為指引規范，而是在于這些規范在實際中是否發揮了應有的作用。循環經濟先行區法規制度設計層面要有相應的責任追究機制，對污染嚴重、濫采濫挖、浪費資源、亂棄廢物的單位和個人，除按照法律法規應該承擔治理、恢復等措施外，還應當制定相應的懲罰性價格措施。針對制定具體實施辦法或標準的管理部門的不作為行為，可依行政法規的相關規定處罰，以保障法律法規的實施，維護法制尊嚴。

第四，健全嚴格公正的執法隊伍，提高執法水平。保障循環經濟先行區建設的有序進行和健康發展，除了完善的法規制度設計外，還必須有健全的法律實施機制，而其中最直接的體現在于執法隊伍的建設和執法水平的提高。因此，要建立健全執法程序的科學化，提高執法效能，保障執法過程正確合法，規范有序。加強執法隊伍建設，提高執法人員的基本素質。建立執法人員和執法崗位的權責體系，防止濫用職權。建立具體的優秀執法業績的獎勵標準及方式，違法執法不良后果的責任追究制度及方式等，約束執法人員嚴格自律，防止以言代法、以權亂法。

第五，建立相應的公眾參與機制，培養和激發公眾參與循環經濟發展的積極性和主動性。隨著權利意識、環境意識逐步增強，公眾參與社會發展的訴求也在不斷加強，參與能力和參與范圍也在不斷擴張。鼓勵、支持和保障公眾參與到社會發展的整個過程中，也是以人為本、維護社會公平和追求社會民主的人類永恒精神的體現。作為地區發展的見證者、體驗者和受益者，循環經濟先行區的建設更需要吸納每一個社會公眾參與其中。因此，通過教育和大眾傳媒的輿論宣傳，廣泛深入持久地開展綠色學校、綠色社區、生態村鎮等創建活動，使循環經濟的理念深入人心，家喻戶曉，人人皆知，進而形成一個全社會自覺遵守循環經濟發展法律法規的良好環境。

建設國家循環經濟發展先行區，在更大范圍、更廣領域、更高層次深入實施資源轉換戰略，對于推進資源、產品、產業深度融合，推進企業、園區、區域全面發展，推進新型工業化、城鎮化、農業現代化同步提升，切實轉變發展方式具有重要意義。循環經濟發展先行區建設更是一個系統工程，需要各項制度的相互配合和綜合作用的發揮，需要更為細化的標準措施的制定落實，需要全社會成員的齊心協力、共同參與。這必將是一個長期的、循序漸進的發展過程。

（作者為青海師范大學政法學院教授）

【注釋】

①王瑛：“中國循環經濟立法研究綜述”，《經濟管理》2008年第1期。

②孫佑海：“循環經濟立法及對我國經濟社會的影響研究”，《甘肅社會科學》，2008年第1期。

③羅朝陽：《青海省發展工業循環經濟研究》，西寧：青海人民出版社，2006年，第101頁。

④陳宗興等：《循環經濟的戰略思考》，沈陽：遼寧科技出版社，2007年，第212頁。

⑤高帆主編：《行政執法手冊》，北京：中國法制出版社，1990年，第6頁。

責編/王坤娜