【摘要】伴隨著經濟社會發展水平和“四個服務”從傳統到現代“質”的跨越，北京國際化程度和在全球城市網絡中地位不斷上升，但人口、資源、環境和發展之間矛盾日益尖銳，城市病日益凸顯。解決北京“空間”危機的出路不在遷都，而在于“展都”，即形成以北京為核心的首都功能承載區。調整疏解非首都核心功能應當按照發揮市場決定作用和政府輔導作用相結合的原則。一方面，著力打破地方封鎖、市場壟斷，建立健全區域開放統一、公平競爭的共同市場；另一方面，借鑒國內外首都功能疏解的經驗，著力制定實施政府引導非首都核心功能調整疏解的政策。
【關鍵詞】首都核心功能 四個服務 京津冀協同發展 首都經濟圈 環渤海經濟區
【中圖分類號】F293 【文獻標識碼】A
2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，聽取京津冀協同發展工作專題匯報。他強調，調整疏解非首都核心功能，實現京津冀協同發展，是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是探索完善城市群布局和形態、為優化開發區域發展提供示范和樣板的需要，是探索生態文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環境相協調的需要，是實現京津冀優勢互補、促進環渤海經濟區發展、帶動北方腹地發展的需要，是一個重大國家戰略。
調整疏解非首都核心功能已成為我國城市和區域發展的重要理論和實踐問題。本文圍繞為什么要疏解、疏解什么、如何疏解幾個基本問題，研究提出北京城市功能疏解的基本思路和保障措施。
著力解決北京人口、資源、環境、發展矛盾的客觀要求
改革開放以來，北京城市經濟社會發展水平和“四個服務”實現了從傳統到現代“質”的跨越。據統計①，1978年至2012年，北京人均GDP從797美元上升到13857美元，按可比價格計算增長了11倍，實現了從低收入地區向高收入地區的成功跨越；居民消費水平從330元上升到30350元，按可比價格計算增長了23倍，居民生活率先基本實現現代化。城鎮人口從479萬增加到1783.7萬，城市化率從55.0%上升到86.2%。國際化程度和在全球城市網絡中地位不斷上升。據英國拉夫堡大學（Loughborough University）全球化和世界城市（GaWC）研究小組的研究，北京已經穩居世界一線城市前列②。
伴隨著經濟社會發展水平和“四個服務”從傳統到現代“質”的跨越，北京人口、資源、環境和發展之間矛盾日益尖銳，城市病日益凸顯。
人口急劇膨脹。1978年至2012年，北京常住人口從871.5萬人擴張到2069.3萬人，增加了1.37倍，年均增長37.4萬人。其中，1995年以來，常住人口增長明顯加快，2010年增量達到最高峰101.9萬，18年間年均增加52.5萬。考慮到我國區域經濟從核心區向邊緣區的梯度推移和基本公共服務均等化趨勢，特別是京津冀一體化發展，北京未來人口年均增加量將繼續2011年以來的下降趨勢。然而，由于未來一段時間內我國尚處于以城市群為主體形態的城市化時期，如果不痛下決心花大力氣控制人口增長，北京人口年均增長量下降到30萬人以下的可能性不大。如果按這種態勢發展下去，北京常住人口到2020年將達到2324萬人以上，從而大大突破2004年《北京城市總體規劃》到2020年北京人口控制在1800萬左右的目標。
外來人口是北京人口增加的主要方式。1978年至2012年，非戶籍常住外來人口，總量從21.8萬人擴張到773.8萬人，增加了34.5倍，占常住人口的份額從2.5%上升到37.4%。由于外來人口和戶籍人口的社會權利和保障的雙軌制，人口急劇膨脹不僅給北京資源、環境、交通帶來巨大壓力，而且不斷擴大了北京社會分割的規模，進而給社會秩序和穩定帶來不斷累加的挑戰。
地下水嚴重超采，生態嚴重破壞。隨著人口和經濟聚集，加之多年持續干旱，世紀之交以來，北京缺水形勢日益嚴峻，2001年至2012年間人均水資源只在100～200立方米之間，只及維持人口生存最低標準（300立方米）的1/3至1/2。為緩解水資源極度緊缺的形勢，在提高水資源利用效率③和跨區域調水④的同時，北京不得不把地下水作為主要水源，嚴重超采地下水。2001年至2012年，年度地下水供水量保持在18.3億立方米，最高年度達到27.2億立方米，占年度全部用水的比重最高達到70.9%。2004年以后，雖然趨于下降，但2012年仍達51%，地下水年均超采約5.6億立方米。地下水嚴重超采，加之大量動用水庫庫存水和1999～2006年間大幅調減環境用水，導致自然生態嚴重破壞，這主要表現在：地下水位快速下降，已下降到35米左右，而適宜的地下水位為8～10米；沉降區持續擴大，已達2650平方公里⑤；主要河流斷流、干涸，自然濕地大量消失，河床大面積荒蕪和沙化，一些多沙河道成為風沙源；河湖稀釋和自凈能力顯著降低，河湖水質嚴重污染。同時，地下水水質下降。
建設用地迅速擴張，用地資源趨于枯竭。中國科學院地理研究所根據遙感影像估計⑥，2000年至2010年，北京建設用地年均增加93平方公里。這意味著同期北京人口年平均每增加1萬人，建設用地就增加1.57平方公里。按此計算，2003年至2012年，北京建設用地年均增加106.9平方公里，總計增加了962.3平方公里，也就是說，北京建設用地估計已由3085平方公里增加到4047.3平方公里。北京用地資源趨于枯竭，表現在：建設用地規模已遠遠超過了《北京市土地利用總體規劃（2006～2020年）》設定的2010年3480平方公里控制目標，而且較2020年控制目標3817平方公里高出230.3平方公里；北京建設用地中大致80%發生在北京平原地區，按此計算，北京平原地區建設用地3238平方公里，土地開發強度達50.7%⑦，已與倫敦、巴黎等世界城市同等輻射范圍開發強度相當。
交通擁堵嚴重，通勤時間增加。2004年以來，全市新增建設項目50%聚集在中心城。2012年，中心城人口由1981年的432萬人增至1300多萬人，遠超2005年城市總體規劃提出的2020年850萬人以內的控制目標；中心城區建設用地已達到2004年城市總體規劃提出的2020年778平方公里的控制目標，中心城區高密度區域擴展至五環。與此同時，城市建設呈現向更大范圍擴展的趨勢，新增建設項目低密度覆蓋區域由30公里半徑范圍進一步向外擴大。隨著城市的擴張和機動車化，交通擁堵和通勤時間增加。近些年來，高峰時段路網擁堵成為常態。根據北京市交通委員會提供的材料，2010年9月17日高峰時段路網平均速度低于15公里/小時，造成北京城大擁堵事件；日均擁堵持續時間都在3個小時以上，2007年達6小時45分鐘，其中嚴重擁堵時間高達2小時45分鐘。北京市區居民的通勤時間從2005年的38分鐘增加到2010年的43.6分鐘⑧。
空氣質量顯著下降，大氣環境問題突出。改革開放以來，隨著工業化、城市化、機動車保有量和能源消耗的劇增，北京大氣懸浮顆粒物PM10和PM2.5的濃度有較明顯的上升趨勢，大氣污染已從典型的煤煙型污染轉為復合型污染，細粒子及霾污染已經成為大氣污染的關鍵。有關研究表明⑨，2000～2010年，北京共發生151次重污染天氣，其中69次屬于霾污染，幾乎占了重污染天氣總數的一半。2011年2月21日、10月23日和12月4日，北京曾發生３次嚴重的灰霾天氣，空氣污染指數分別為333?407和500，達到5級重度污染，其中，12月4日發生的灰霾天氣，被美國駐華使館稱為嚴重爆表的毒害天氣。北京及首都圈已經成為我國灰霾天氣五大高發中心之一。頻繁出現的霾天氣不僅使公路、水路和機場的能見度降低，區域極端氣候事件頻繁，氣象災害增加，影響交通安全和正常的社會生活，而且顯著降低空氣質量，引起鼻炎、支氣管炎等病癥，甚至影響心理健康、誘發肺癌，嚴重威脅人體健康；同時，對首都的國際形象造成極其負面的影響。
從大城市成長規律和城市病治理的國際經驗來講，著力解決北京上述人口、資源、環境、發展矛盾，應當主要從三個方面著手：一是提升資源（水資源、能源）、生態服務供給能力；二是推進資源節約、環境友好的技術進步、結構優化和管理現代化，提高資源、生態和環境效率；三是調整疏解城市功能，緩解資源環境壓力；四是推進緊湊式發展，建設人本、高效、包容、可持續的城市。其中，調整疏解城市功能是極為重要的方面。
北京城市功能疏解基本方向和關鍵任務
遷都抑或“展都”。為疏解北京城市功能，緩解北京人口、資源、環境、發展的矛盾，2000年以來，一部分人主張整體遷都。誠然，定都北京是決定北京城市功能聚散的關鍵歷史基礎，也是不可忽視的重要現實因素。據有關方面統計，北京中心城用地中央單位占60%，年度申請城市規劃調整項目中央占50%。然而，應該重視的是，繼續定都北京對國家長治久安具有不可替代的重要意義⑩。除了眾所周知的國防意義外，這主要表現在，一是平衡南北發展關系。我國北方地區經濟地理條件總體上遠不及南方地區，與沿海內地關系一樣，平衡南北關系始終是我國面臨的重大發展問題。北京是“三北”地區的經濟地理結合部，在北京定都是促進“三北”地區發展、平衡南北關系的最佳選擇；二是有利于國土生態安全建設。北京地處我國重要生態脆弱區和生態屏障——北方農牧交錯帶以南的附近地區，在這里定都有利于決策者更好地重視生態建設，提升國土生態安全水平。因此，北京城市功能疏解應堅持國家首都定位，解決北京“空間”危機的出路不在遷都，而在于“展都”，即形成以北京為核心的首都功能承載區。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，要求北京堅持和強化首都核心功能、調整疏解非首都核心功能，實質上表明了中央作出了“展都”的戰略決策。
堅持和強化首都核心功能。按照基本—非基本理論，城市功能一般來講可分為基本功能和非基本功能。基本功能是為外部市場提供產品和服務的，它是城市發展的決定和支配力量；非基本功能也稱為地方功能，是為本地提供產品和服務的，其發展依賴于基本功能，由基本功能及就業人口的需求所決定，并對基本功能有效運行起著不可或缺的輔助作用。
應該特別注意的是，城市基本—非基本功能的現狀和規劃目標可能是不同的。例如，從現實來看，除居民服務業外，北京非農產業幾乎都是北京的基本功能，但其中大部分都不在國務院批復的《北京市城市總體規劃（2004～2020年）》規定的北京城市主要基本功能目錄范圍內。一般來講，我們可以把公共政策或規劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能統稱為城市核心功能，城市存在或可能存在的、但非公共政策或規劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能統稱為非城市核心功能。為了發揮城市在地域分工中的作用，實現公共政策和規劃的愿景和目標，城市在未來的發展中必須堅持和強化核心功能。因此，不能把“堅持和強化首都核心功能”等同于“堅持和強化首都基本功能”。
具體確定首都核心功能的清單首先要把握公共政策和規劃明確的城市功能愿景和目標，即城市性質。新中國成立以來，北京城市性質不斷演進。20世紀80年代以前，北京城市定性是國家首都，全國的政治、經濟、文化中心。20世紀80年代以后，在堅持國家首都、全國政治、文化中心并確立現代化國際城市、世界古都和宜居城市的同時，北京不再定位于經濟中心。11 2008年以來，北京城市性質又出現了新的探索，這主要包括：2008年中共北京市委北京市人民政府正式發布《關于促進首都金融業發展的意見》，提出將北京建設成為具有國際影響力的金融中心城市；2009年《國務院關于同意支持中關村科技園區建設國家自主創新示范區的批復》提出把中關村科技園區建成具有全球影響力的科技創新中心；2010年習近平同志在北京調研時提出“五都”概念，即“努力把北京打造成國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都”；2011年《北京市加快國際商貿中心建設的意見》提出把北京建設成為國際商貿中心城市。2014年2月26日習近平總書記在視察北京工作時對新的探索做了總結，他指出：堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都，并要求把“五都”概念統籌納入這一戰略定位。顯然，中國特色社會主義先進文化之都、和諧宜居之都分別是與國際一流的和諧宜居之都、全國文化中心統一的，而國際活動聚集之都、世界高端企業總部聚集之都、世界高端人才聚集之都應是國際交往中心題中之義。因此，從經濟本質來講，北京國際交往中心就是高價值、高效率、高輻射的世界級總部經濟，進而從根本上解決了20世紀80年代以來一直令人困擾的北京城市經濟功能的定位問題。
其次，要按照城市性質，進一步修正首都基本功能規劃清單。2005年國務院批復的《北京市城市總體規劃（2005～2020）》指出，北京城市的主要基本功能定位包括六個方面：第一，中央黨政軍領導機關所在地；第二，邦交國家使館所在地，國際組織駐華機構主要所在地，國家最高層次對外交往活動的主要發生地；第三，國家主要文化、新聞、出版、影視等機構所在地，國家大型文化和體育活動舉辦地，國家級高等院校及科研院所聚集地；第四，國家經濟決策、管理，國家市場準入和監管機構，國家級國有企業總部，國家主要金融、保險機構和相關社會團體等機構所在地，高新技術創新、研發與生產基地；第五，國際著名旅游地，古都文化旅游地，國際旅游門戶與服務基地；第六，重要的洲際航空門戶和國際航空樞紐，國家鐵路、公路樞紐。為貫徹落實堅持和強化全國政治中心、文化中心、科技創新中心和國際交往中心核心功能的要求，建議對這一基本功能清單做以下具體修正：為凸顯文化和科技創新中心的國際功能，將第三條修改為國家和世界主要文化和體育活動舉辦地，國家主要高等院校及科研院所聚集地；為凸顯世界企業總部功能和科技創新中心的核心功能，將第四條調整為國家經濟決策、管理，國家市場準入和監管機構，世界高端企業總部，國家主要金融、保險機構和相關社會團體等機構所在地，高精尖技術創新研發基地。
第三，優化調整“四個服務”的內涵和外延。1983年7月，中共中央對北京城市建設總體規劃方案的批復，提出了首都“四個服務”的職能定位。2005年1月，國務院對北京城市總體規劃的批復中，進一步明確了做好“四個服務”的要求，即“為中央黨、政、軍領導機關的工作服務，為國家的國際交往服務，為科技和教育發展服務，為改善人民群眾生活服務”。實質上，“四個服務”即為規劃的首都基本功能服務的非基本功能。因此，要根據“四個中心”定位的要求，重新定位優化調整“四個服務”的內涵和外延，可考慮調整“為中央黨、政、軍領導機關的工作服務，為國際交往服務，為科技創新和文化發展服務，為改善人民群眾生活服務”。
調整疏解非首都核心功能。相對城市核心功能而言，非城市核心功能是指城市存在或可能存在的、但非公共政策或規劃確認的基本功能及為其服務的非基本功能的總和。那種把“調整疏解非首都核心功能”等同于“調整疏解非首都基本功能”的認識，是不正確的。從理論上來講，由于非基本功能依賴于基本功能并對基本功能有效運行起著不可或缺的輔助作用，單純強調“調整疏解非首都基本功能”，不僅將達不到有效疏解北京城市功能的目的，而且可能因基本和非基本在空間上的不合理分離而影響首都功能正常有效地運行。
調整疏解非首都核心功能應當按照發揮市場決定作用和政府輔導作用相結合的原則，一方面，著力打破地方封鎖、市場壟斷，實現要素自由流動，建立健全區域開放統一、公平競爭的共同市場，讓市場機制在調整疏解非首都核心功能中發揮決定作用；另一方面，借鑒國內外首都功能疏解的經驗，著力制定實施政府引導非首都核心功能調整疏解的政策。
首先，在市場經濟條件下，盡管政府可以改變企業選擇區位的環境，但不能代替企業來決定企業的區位。然而，政府舉辦之公共事業或政府機構自身的區位則是（按一定程序和規則）由政府自己決定的。因此，建立疏解政府機構自身或政府舉辦之公共事業，是各國調整疏解首都功能的一個普遍做法。1973年，東京教育大學遷到東京都東北約50公里的“筑波科學城”，并更名為筑波大學；1991年，東京都政府從東京中心區搬遷至新宿副都心；2000年以來，包括法務省、厚生勞動省、防衛省等幾乎所有中央省廳的關東地區派駐機構進駐“埼玉新都心”。1973年，韓國在首爾以南約168公里處開始規劃發展大德科技園，以政府舉辦的研究機關和大學主要從首爾遷入為引擎，建設韓國乃至亞洲科技中心； 2012年，韓國在首爾以南約120公里處建成新行政中心城市——世宗特別自治市，包括國務總理室在內的17個政府部門的1.3萬名公務員開始遷至世宗。可見，調整疏解非首都核心功能，應當在發揮市場機制決定性作用的基礎上，按照集中與分散相結合的方式，著力調整政府機構自身或政府舉辦之公共事業的區位。為此，應考慮將北京市機關搬遷至通州，以及在北京都市區外圍規劃建設國家科技城和國家行政新城。
其次，引導非世界級總部經濟功能疏解。重點包括：
第一，著力疏解區域流通網絡樞紐功能。特別是：加快建設北京大外環，構建京津唐保城際鐵路環線、石衡倉津唐秦承張保城際鐵路環線，形成首都經濟圈快速高速鐵路公路綜合交通環線，疏解北京作為京津冀區域鐵路公路交通網絡樞紐功能；培育天津、石家莊、唐山區域性樞紐機場，疏解首都航空運輸壓力；將（特別是）大紅門、動物園服裝批發市場等區域性商品批發交易市場遷往市中心50公里以外地區。
第二，調整北京制造業發展定位。2004年國務院關于北京市城市總體規劃的批復，同意北京大力發展高技術產業、適度發展現代制造業。然而，制造業發展需要大量用工，而且經驗表明，由于北京人缺乏制造業文化，制造業用工主要來源于外地，這使制造業發展成為北京人口膨脹的重要因素。因此，應調整北京制造業發展定位，可考慮調整為：積極發展制造業跨國公司總部及其研發功能，全國公司、專業組織和聯盟的總部及其研發功能，嚴格限制非高技術制造企業在京擴建新建工廠，引導制造業重點向北京新機場臨空經濟區和京津冀沿海地區疏散，實現北京五環內零工廠的目標。
第三，推進郊區農業轉型，建設南水北調中線水源區北京現代生態農業基地。2012年北京農業增加值僅占全市GDP的0.8%，然而，農村常住人口占全市常住人口的13.8%，而且總量逐年增加，外來人口占比較大；農業用水占全市用水總量的9.3%，僅次于生活用水，高于工業和環境用水；農業能源消費總量雖然只占全市的1.2%，但萬元GDP能耗高達0.778噸標準煤，比工業高出8%，為服務業的3倍。因此，郊區縣農業要從提高和維持北京農產品市場自給率轉移到改善北京生態環境的定位上來，著力形成以生態功能為主導的郊區農業體系。為此，要抓住北京市南水北調對口協作的戰略機遇，把郊區農業戰略調整和南水北調中線水源區的戰略規劃結合起來，明確南水北調中線水源區作為北京現代化生態農業基地的定位，著力推進北京郊區種植業、牧業和漁業重點向南水北調中線水源區轉移升級。
實現北京郊區城市化從外源方式向內源方式的轉變。北京郊區的城市化可能有三種不同方式：一是城市郊區化，在這種情況下，中心城區人口和功能遷往郊區新城新鎮，郊區城市化伴隨中心城區人口和功能疏解，中心城區、新城新鎮人口和功能協同升級，同時，沒有擴張市域人口的作用；二是農村城市化，在這種情況下，郊區農村人口就業由第一產業向第二、第三產業轉換和居住地由農村地域向城鎮地域遷移，郊區城市化伴隨農村人口規模減少，不會擴張全市人口，但也沒有疏解中心城區人口和功能的作用；三是外源郊區城市化，在這種情況下，源于北京以外的人口和產業在郊區城鎮集聚，郊區城市化與中心城區、農村的人口和功能轉移分割，中心城區、新城新鎮人口和產業升級，中心城區集聚、新城新鎮蔓延和全市人口膨脹勢必同時并存。第一、第二方式都是內源的郊區城市化，顯然，他們的結合是郊區城市化的最佳選擇。然而，北京郊區城市化卻主要是外來人口和產業驅動的。2005年至2012年，北京中心城區以外的郊區常住人口從584.8萬人增至841.6萬人，增加了256.8萬人，其中，外來常住人口由111.7萬人增加到306.3萬人，增加了194.6萬人，占常住人口增加量的75.8%。同期，北京鄉村人口不僅沒有減少，反而由251.9萬人增加到285.6萬人，增加了33.7萬人。因此，疏解北京城市功能，控制人口膨脹，必須把新城、新鎮、新農村建設與中心城區人口和功能疏解有機結合起來，努力實現郊區城市化從外源向內源方式的轉變。
為實現郊區城市化從外源向內源方式的轉變，要在中心城區實行最嚴格的規劃、土地、投資等項目源頭管理的同時，有計劃地把中心城區一些國家和地方舉辦的大學、科研院所、三甲醫院、博物館、藝術館、體育館、媒體等部分或主體設施和功能集散適度地遷移至郊區，建設不同性質的新城和新鎮。例如，應在嚴格控制北京大學、清華大學、中國人民大學、中國科學院大學總體辦學規模的前提下，鼓勵和支持他們分別將校園及其附屬中學、小學、醫院、幼兒園等部分設施和功能疏散至海淀山后、昌平、通州和懷柔，并和當地城市化和新農村發展相結合，規劃建設高品位的特色新城、新鎮和新村。
北京城市功能疏解的保障體制機制
為貫徹上述基本思路，有效疏解北京城市功能，必須創新體制機制，積極制定和實施以下重要措施。
完善市場機制。市場失靈是北京城市功能過度膨脹的重要基礎。因此，為發揮市場機制在疏解北京城市功能中的決定作用，必須著力完善市場機制。一要堅決杜絕建設用地劃撥、協議出讓，建立健全開放、陽光、統一的城鄉建設用地市場；二要創建水權、環境權、開發權市場，健全全面反映水、環境、空間資源稀缺性的市場供求機制、競爭機制和價格機制；三要著力糾正水、電、氣、熱、環境、交通、房地產和公共服務價格扭曲。
創新規劃體制機制。土地利用規劃和城市規劃嚴重失靈是北京城市功能不合理膨脹的重要原因，究其失靈根源，主要是：規劃的有限理性；規劃文本缺乏法律效力；利益集團復雜、特殊。因此，有效疏解北京城市功能，必須創新規劃管理體制機制，增強規劃的有效性。具體來講，一要推進土地利用規劃、城市規劃等多規合一，做到全市一張規劃圖；二要嚴格規劃編制、審批管理，增強規劃的科學性；三要嚴格規劃文本的審批，改革北京市空間規劃的批準體制，從北京市人民政府報國務院批復調整為由北京市人民代表大會通過報全國人大批準，增強規劃的法律效力；三要借鑒美國經驗，建立土地開發權轉讓制度，在規劃實施中引入市場機制，建立健全土地用途制度，全面強化城市成長邊界和房屋用途管制；四要整合土地規劃、城市規劃等空間規劃部門，在此基礎上，建立新的高規格的首都規劃委員會，統一行使空間規劃管理職能。
制定實施新的北京市城市總體規劃。2012年，國務院批復中關村國家自主創新示范區空間規模和布局調整方案。為確保調整方案落實到位，北京市委、市政府決定啟動北京城市總體規劃修改工作，組織編制《北京城市總體規劃（2004～2020年）》局部修改方案。12 考慮到《北京城市總體規劃（2004～2020年）》嚴重系統性失靈，“城市病”十分突出，以及城市與國家新型城鎮化規劃、京津冀協同發展的新要求，“局部修改”顯然是適應形勢的，合理的選擇應該是抓緊重新制定實施新的北京城市總體規劃。從北京城市功能疏解角度來看，新的北京市城市總體規劃要特別突出強調：第一，以建設世界級智慧城市為目標，實現城市從外延式的粗放發展向內涵式的精明發展轉變；第二，嚴格控制城市規模，考慮到水資源約束和宜居城市的新要求，到2020年、2030年北京人口規模應分別控制在2400萬和2700萬左右；第三，鞏固提高政治中心、文化中心和國際交往中心功能定位，明確國家創新中心功能定位，凸顯首都核心功能和世界性總部功能定位；第四，將五環以內確定為限建區域，部署城市功能疏解的空間載體，建設一小時都市圈和多中心網絡型首都經濟圈，第五，退耕還湖還林，恢復濕地，修復生態與環境，建設美麗北京。
形成北京與周邊地區協同疏解城市功能的長效機制。對北京市全面取消地區生產總值考核，進一步強化“四個服務”績效在考核激勵體系中的地位和作用。探索建立健全京津冀協同發展委員會和專家咨詢委員會，將北京城市功能疏解作為打造首都經濟圈、推進京津冀協同發展的優先領域，明確北京城市功能疏解的協同攻關的重大任務和項目。著力探索將中關村國家自主創新示范區的先行先試政策在首都經濟圈、甚至環渤海地區內延伸擴展，探索建立北京與周邊地區共建功能區的利益分享機制和組織管理體制。中央、地方各拿一定比例的財政資金，設立京津冀協同發展專項基金和京津冀協同發展銀行，優先支持北京城市功能疏解的協同攻關重大項目，針對不同類型的搬遷重點任務和項目進行差別化支持。
（本文系國家自然科學基金應急項目《京津冀一體化發展戰略研究》［項目批準號：71441006］和京津冀三省市社會科學界聯合會共同資助重大項目《調整疏解非首都核心功能與京津冀協同發展》的成果之一，在2013年12月受中國發展基金會委托撰寫的咨詢報告《北京城市功能疏解問題、思路與措施》的基礎上完成）
注釋
1 北京市統計局、國家統計局調查總隊編：《北京統計摘要 2013》，如無特別說明以下同。
2 http://www.lboro.ac.uk/gawc/gawcworlds.html。
3 據統計，2001年至2012年，萬元GDP水耗由104.91立方米快速下降到20.07立方米；人均生活用水整體上由82.9～89.2立方米下降到80立方米以下。2003年以來，再生水開始成為重要水源，供水量逐年上升，2004年至2012年，再生水由2.1億立方米上升到7.5億立方米，占全部用水量的比重由5.8%上升到20.9%。
4 2008年南水北調開始供水，2012年已達2.8億立方米，占全部用水的7.8%。2005年至2012年，年度應急供水2.5至3.2億立方米，占全部用水的7.2%至9.2%。
5 http://www.chinanecc.cn/website/News!view.shtml?id=118083.
6 吳良鏞等：《京津冀地區城鄉空間發展規劃研究三期報告》，北京：清華大學出版社，第61頁。
7 郭金龍同志2014年3月1日在市委十一屆五次全會上的講話指出：北京城市開發強度已經達到22％，扣除山區后達到了57％。
8 孟斌、鄭麗敏、于慧麗：《北京城市居民通勤時間變化及影響因素》，《地理科學進展》，2011年第10期。
9 李令軍、王英、李金香等：《2000～2010北京大氣重污染研究》，《中國環境科學》，2012年第1期，第23～30頁。
10 楊開忠：《北京的出路不在遷都》，http://pkunews.pku.edu.cn/zdlm/2008-01/09/content_119923.htm。
11 與此相配套的是，天津城市逐步定性為北方經濟中心。中華人民共和國成立至上個世紀70年代，天津城市一直僅被定性為綜合性工業基地。1982年《天津市城市總體規劃》首次確定把天津建設成為我國北方的經濟中心。1986年國務院批復《天津市城市總體規劃方案》，確定天津城市性質為：擁有先進技術的綜合性工業基地，開放型、多功能的經濟中心和現代化的港口城市。1999年國務院批復《天津市城市總體規劃（1996～2010）》，將天津城市性質提升為環渤海地區的經濟中心，要努力建設成為現代化港口城市和我國北方重要的經濟中心。2006年國務院批復《天津市城市總體規劃（2005～2020）》，把天津城市性質進一步提升為：天津是環渤海地區的經濟中心，要逐步建設成為國際港口城市、北方經濟中心和生態城市。
12 中共北京市委、北京市人民政府關于貫徹落實《國務院關于同意調整中關村國家自主創新示范區空間規模和布局的批復》的實施意見。
The Beijing-Tianjin-Hebei Grand Strategy and the Future Concept of the Capital
—Several Basic Issues on the Adjustment of the Urban Functions of Beijing
Yang Kaizhong
Abstract: With the economic and social development and the leap-forward progress of the "four services", Beijing has become more and more international and played an increasing role in the global city network. But the conflict among population, resources, environment and development has been on the rise, leading to prominent "urban diseases". To resolve Beijing's "space" problem, the solution is not to choose a new capital city, but to "display" the current one, that is, to form the capital function bearing area with Beijing at the core. The adjustment of Beijing's non-core functions should adhere to the principle of letting the market decide and the government help. On the one hand, efforts should be intensified to break local blockade and monopoly of the market, and set up the common market which is open and unified and allows fair competition between regions; on the other hand, we should draw lessons from domestic and international experience in capital functions, and focus on the formulation and implementation of policies on the adjustment and redistribution of the non-core functions of the capital city.
Keywords: capital's core functions, "four services", coordinated development of the Beijing-Tianjin-Hebei region, the capital economic circle, the Bohai Economic Zone
作者簡介：
楊開忠，北京大學政府管理學院教授、博導，中國區域科學協會會長。研究方向為經濟地理學、區域與城市經濟學、可持續發展理論與政策、中國發展與改革。主要著作有《中國區域發展研究》、《邁向空間一體化》、《改革開放30年來中國區域發展理論與實踐》（主編）等。
