【摘要】大數據時代的到來與國家治理理念的提出給政府數據資源的管理與再利用帶來了新的挑戰與機遇。要應對挑戰、改善信息治理環境有三個關鍵性問題：政府數據的開放利用、跨政府部門的數字連續性管理和大數據環境下的國家機關個人信息保護。本文在對相關問題剖析其形成原因，對照相關法律法規、政策措施，借鑒國內外最佳實踐發展經驗的基礎上，從整體規劃的角度提出了部署政府數據開放利用計劃、實施政務數據連續性管理制度和制定適用于大數據項目應用的個人信息保護對策的基本原則與實現途徑。

【關鍵詞】數據開放  連續性管理  個人信息保護  信息治理 國家安全  協同創新

【中圖分類號】D630                  【文獻標識碼】A 

研究背景

“大數據”一詞的出現不過數年。2008年9月，國際科技期刊《自然》推出名為“大數據”的專刊。最先經歷信息爆炸的學科，如天文學和基因學，創造出了“大數據”這個概念（Nature，2008）。通過Google Trends可以看出，“大數據”從2011年左右開始流行并爆發式地出現在各大新聞報道、領導人發言和行業報告中（Google trends，2014）。2012年，“大數據”登上了《紐約時報》、《華爾街日報》的專欄封面，也進入美國白宮官網的新聞。

與此同時，信息技術革命的沖擊、新媒體的出現、社會民主的進步、國際化交融的影響等深刻變化，使得治理理論成為政府轉型與政府創新的最重要理論之一（趙景來，2011）。

大數據時代給國家治理提出了新的挑戰。以往依靠工作經驗和局部反饋來預判社會變化的工作方式不再適用，僅靠政府部門來管理社會也顯得力不從心。如何應對信息技術浪潮和政府轉型等多重變革給社會治理帶來的沖擊，是大數據時代需要共同面對的問題。

文獻調查揭示，自2013年開始，文獻中才出現關于我國在大數據時代如何提升國家治理能力的研究，現有研究大多泛泛而談，缺少動因分析和基于事實的對策改進建議，缺少理論和機制的系統研究，僅處于起步階段。現有研究主題主要涉及以下五個方面：其一，推進大數據基礎設施和智慧城市的建設（余貞備，2014；明仲，王強，2013）；其二，從國家戰略層面將大數據治理納入發展規劃，并完善法律環境（馬大龍，柴文忠，2014；鄔玉良，2014）；其三，如何利用大數據支持政府決策與社會應急，并且更多地提升公眾參與程度（馬慧民，周曦民，2014；唐皇鳳，陶建武，2014；王向民，2014）；其四，如何加強部門間數據共享與數據整合，打破條塊分割現象（余貞備，2014；羅玉亮，2014；吳建樹，2014；劉葉婷，唐斯斯，2014）；其五，提倡政府數據開放，實現多元共治（王向民，2014；九三學社中央大數據課題組，2014；胡洪彬，2014）。

分析相關研究內容發現，大數據時代國家治理主要存在以下四個問題：第一，政府部門缺乏大數據意識（唐皇鳳，陶建武，2014；胡洪彬，2014）；第二，重復建設造成資源浪費（劉葉婷，唐斯斯，2014；羅玉亮，2014；九三學社中央大數據課題組，2014）；第三，條塊分割造成的信息壁壘（胡洪彬，2014；劉葉婷，唐斯斯，2014）；第四，信息安全，包括國家安全和個人隱私安全（王忠，殷建立，2014；胡洪彬，2014；唐皇鳳，陶建武，2014）。

研究揭示，上述問題并不是大數據時代才具有的獨特問題，而是我國政府領域長期存在的信息治理環境亟待改善的遺留問題。大數據之大，并不僅在于其來源之多、規模之大，更是在于其中數據關系復雜，蘊含潛在價值豐富，并非一方之力可以解決。而在政府走向治理的今天，如果我們依然用傳統的管理和規劃的思維方式，必然難以適應時代的進步。

治理理念強調多方參與。公共領域的治理需要協同創新機制，政府、企業、公眾共同參與治理，簡稱4P（Public/Private/People/Partnerships）機制。除了政府部門之間打通壁壘實現實時的數據共享之外，如何激勵政府和企業合作，如何提高公眾參與度更是大數據時代亟待解決的問題。

本文從“政府數據開放利用”、“政務數據連續性管理”、“大數據背景下國家機關個人信息保護”三個方面，討論了大數據時代信息治理存在的三個關鍵問題，對其應對原則和實現途徑進行了探討，旨在改善政府信息治理環境，支持國家治理。

政府大數據開放利用是社會治理公共服務能力提升的關鍵要素

自黨的十八屆三中全會首次提出國家治理體系和治理能力現代化以來，政府各部門在應對社會轉型和職能轉型方面均做出了重大的努力。從“管理”走向“治理”，國家治理模式，除了是一種全新的政治理念之外，其最明顯的特征在于多方主體的參與。治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織和居民自治組織等（俞可平，2014）。國家治理是多方治理，大數據治理同樣需要多方參與，共同開發利用。

自第三次工業革命以來，數據資源就已經和土地、資本、人力并駕齊驅成為人類社會的關鍵生產要素。而隨著大數據時代的到來，數據資源將無疑成為推動社會發展進步的最強動力。我國政府部門掌握著大量的社會信息資源，這種局面是在長期計劃經濟體制下形成的，也與政府采集和政府管理審批機制有密切關系。盡管自改革開放以來，市場機制在信息服務領域發揮了平衡價格與競爭的重要作用，但是在信息資源供給方面，尤其是在交通、工商、能源、環境等關鍵領域，政府部門仍然擁有對數據資源絕對的壟斷。而這部分領域的數據資源與民生息息相關，如交通出行數據關系到緩解城市擁堵、城市建筑能耗數據關系到節能減排和優化配置等。

與此相對，政府部門在充分開發利用這些數據資源方面的能力不足。首先是人力資源與人才隊伍的緊缺。受傳統“官本位”觀念影響，封閉性、福利性的“單位人員”容易在工作中因循守舊，缺乏創新理念和競爭意識，政府部門的活力、效率得不到有效提高（劉燕茹，2012）。其次，政府部門缺乏開發這些數據資源的動力和激勵。完成日常事務，提高公共服務的效率和質量是政府部門的主要職責；對數據資源增值開發，需要花費大量精力，除非開發的產品能夠用于促進本部門的公共服務能力。再者，其開發出來的信息產品難以獲得經濟上的收益：政府部門若是收取費用，容易造成“價格歧視”等在市場領域極為常見的商業模式，必然會導致公眾的不滿。而如果選擇與企業合作開發，則可能使企業獲得商業利益，共同開發的信息產品能提供免費的公共服務，同時企業也敢于去承擔風險來換取利益。

對政府數據開放利用的相關法規文件進行調查揭示，我國對于政府數據的開放利用管理策略和辦法仍然處在缺失的狀態。迄今為止，國家和地方層面尚無政府數據開放利用的管理辦法，政府數據資源開放利用缺少問責依據，難以推進實施。

國內案例研究揭示，目前北京、上海、東莞、佛山一些城市已經開始啟動政府數據資源開放利用項目，積累了一些可資參考的經驗。北京市經濟和信息化委員會《關于做好通過北京市政務數據資源網向社會開放政務數據相關工作的通知》制定了政府數據開放的基本原則。上海市出臺了《2014年度上海市政府數據資源向社會開放利用工作計劃》，制定開放利用工作計劃成為一種可操作的實踐方式。此外佛山市南海區政府成立了數據統籌局及數據治理委員會，為數據開放障礙清除提供了一種主體聯盟協同管理的有效機制。

然而，我國政府數據資源開放利用還存在以下問題亟待解決：第一，相關法律法規依據問題。《中華人民共和國政府信息公開條例》是信息公開的依據，但申請人獲得政府信息后是否不得任意公開或轉讓牟利，是否可以用于商業性開發利用，《條例》沒有回答這一問題。依據《關于加強信息資源開發利用的若干意見》（中辦發[2004]34號），行政機關應“規范政務信息資源社會化增值開發利用工作”，政策措施和管理辦法亟待研究，授權申請者使用亟待研究，規范政務信息資源使用行為和社會化增值開發利用工作亟待研究。第二，政府數據開放利用中存在的主要問題。政策機制方面，與政府信息公開的關系問題：發展認識階段有差異，數據資源開放是政府信息公開的終極狀態，現階段政府信息公開的工作重點是解決群眾關注的重點問題及依申請公開的難點。公開方式存在差異，政府信息公開以單條的文本類信息為主，DATA網站以批量的數據類信息為主。缺少數據開放使用授權及在線許可使用機制，無法直接下載，無法訪問歷史數據，僅為數據公開而非開放。缺少國家層面的數據開放利用實施政策及行動計劃，數據所有權界定、數據使用授權、個人隱私保護及數據開放可能帶來的社會風險問題尚待研究。DATA網站建設和推進缺乏文件依據，沒有配套制度。第三，數據開放網站目前存在的主要問題。數據內容方面：網站已有數據內容較少且類型單一、各政府部門主動提供的數據資源質量參差不齊、數據更新亟待建立持續性管理制度。數據的安全運維方面：網站安全管理責任劃分、網站日常運維方式等亟待建立制度化和規范化管理制度。第四，政府數據開放利用的需求方面存在數據文化培養的問題，調查揭示一方面政府在費力開放數據，但另一方面存在某些城市開放的數據無人問津，企業和社會亟待了解政府開放數據的重要意義和價值。第五，我國政府數據開放利用管理中存在的數據可持續利用障礙問題。調查揭示，數字憑證的證據力僅靠《中華人民共和國電子簽名法》，法律可采性沒有得到社會的廣泛認可。政府機關普遍存在數字生成文件紙質打印保存，再進行電子掃描的雙套制和雙軌制的人力物力資源浪費，同時數據庫及信息系統等特殊類型數字憑證信息難以雙套和雙軌管理，數字信息的真實性、可靠性、完整性和可用性難以保障，這些嚴重影響政府公信力與國家數字資源建設能力提升。由于數據資源資產化管理制度和互操作規范缺失問題，數字信息的服務力及其可獲取保證受到影響，數字信息跨系統、跨平臺、跨部門互聯、互通和互認遇到障礙，嚴重影響電子政務活動的連續性和國家信息化治理能力的提升。由于數據資源可跟蹤、可回溯、可關聯的風險評估與控制制度缺失，數據資源的控制力及其可持續再用風險可控受到影響，數據資源的憑證、記憶、身份認同、社區構建等功能實現及其在聯系歷史、服務現實、預測未來的知識服務保障機制缺失，影響政府公共服務能力與社會協同創新能力的提升。 

國外研究揭示，自2009年美國最早發布《開放政府指令》，2011年巴西等八個國家聯合發布《開放數據聲明》，政府數據開放已經成為國際化發展趨勢。2013年法國、美國、英國、德國、日本、意大利、加拿大和俄羅斯等國簽訂了《開放數據憲章》，2014年有63個國家，包括印度、巴西、阿根廷、加納、肯尼亞等發展中國家建立開放政府合作伙伴關系，建立數據開放門戶網站。在智能城市建設方面，荷蘭阿姆斯特丹市提出開放數據應該是：公共部門的原始數據，具有公共性特點，不受版權或第三方產權影響；源自公共基金資助，因需要完成特定任務而產生；使用開放標準，可以機讀并易于發現利用文檔中的信息；數據可以回溯，含國家機密或商業秘密的數據不是開放數據。開放數據活動包括數據解密、數據應用示范、數據共享平臺搭建，為信息社會提供數據資源，開發利用開放數據為城市居民提供決策的新視野和新機遇，需求引導，激勵開發商開發新產品和新服務，以人為本，應用優先和知識增值服務導向，安全、出行、就業、能源、旅游、文化和民主應用優先。國外開放數據的特點是聯合行動，迅速推廣；主動承諾，逐步開放數據資源；統一門戶，開放數據集；圍繞民生，關注用戶需求。

國內外研究得出，政府數據開放利用是提高政府公信力的重要途徑，是透明政府和公民社會建設的重要組成部分，是政府“用數據說話”，提高基于證據的國家治理能力的重要途徑，有利于市民了解并施行他們的權利，增強其參與城市共治的積極性與話語權，促進社會穩定和諧發展。政府數據開放利用是促進經濟增長的強大推動力，有利于促進協同創新、競爭能力與生產能力提升及經濟復蘇，數據開放利用不僅可以提高政府資金支出的效率，還可以為大眾提供更多更好的增值創新服務選擇。本研究提出制定和實施政府數據開放利用管理計劃應該列入我國智慧城市建設項目申報及審批過程，列入信息化項目專項績效評估與考核。管理計劃制定應該基于數據全生命期、全要素和全面質量管理，建立數據資產連續性管理與可持續利用機制，主體合法、活動合規、質量合標一致性保障，其目標是優化和創新行政機關數據資源管理和利用機制，提升政府職能轉型公共服務和社會協同管理信息服務能力，提高政府信息治理水平，增強信息資源的行政效用、經濟效用和社會效用，提高服務型政府的建設水平，規范行政機關數據開放利用的活動，以更好地滿足信息惠民工程和智慧城市建設信息的多樣性和便利性需求，引導和推動大數據信息服務產業發展，同時也為民生信息服務工程提供機制保障和可操作的政策建議。管理計劃框架包括三個層面：宏觀層，建立數據資產升值的數據資源可關聯、可跟蹤和可回溯引導機制；中觀層，建立數據資產保值的可取、可信和可用活動規范機制；微觀層，建立復雜信息源集成的數據資產升值的真實性、可靠性、完整性和可用性質量控制機制。

政府數據開放利用計劃活動應該遵循以下原則：第一，以合法合規合標開放利用為原則，以不提供開放利用為例外；第二，安全原則，根據安全等級確定數據開放利用范圍、風險等級及使用權限，注意國家機密、商業機密和個人隱私的保護；第三，增值導向原則，開放的目的是促進數據資源社會化增值開放利用，注意數據資源的公益性和商業性利用及其經濟與社會價值實現，促進政府整體效率、效益和效能提升，行政效用、經濟效用和社會效用提高；第四，連續性管理原則，政府數據資源是城市公共信息資產，國家機關應按照統一規劃和持續改進的全程管理原則，開展其政府數據全生命期的管理，合法采集、合規登記、合標更新、安全存儲和及時處置，保證管理活動的連貫性、一致性和規范性；第五，可持續利用原則，數據具有真實性、可靠性、完整性和可用性，內容可取、可信并及時更新，資源可跟蹤、可回溯和可關聯，格式機讀，方便下載并可持續再用；第六，責權利統一原則，政府數據屬公共資產，政府對數字采集質量和開放使用授權及數據資源服務平臺負責，數據開發商和數據使用者對下載后數據的使用行為負責。

政務數據連續性管理是社會治理協同創新能力提升的關鍵要素

大數據之大，除了傳統的三個“V”（ Volume，Variety和Velocity）之外，更重要的在于獨立的數據一旦相互關聯起來了之后，能從多個維度挖掘出更多的價值，其包含的信息內涵也是幾何級數式的增長。沃爾瑪超市的啤酒與尿布的故事已為人熟知，而美國塔吉特商店給女高中生送嬰兒優惠券引其父投訴的鬧劇則是利用大數據關聯實現預測未來的新佐證。（維克托·邁爾-舍恩伯格，《大數據時代》）

政府大數據也需要相互關聯。國家稅務局與地方稅務局的聯手信息比對，是應對各種避稅，杜絕“跑冒滴漏”的有效手段。再如深圳市交通運輸委員會整合各出租車運營企業提供的出租車GPS定位信息，能夠跟蹤出租車的歷史行經路徑，依托GPS查詢平臺為不慎將物品遺落在出租車上的乘客找尋失物。僅2014年1至11月，共處理出租車乘客報失27250宗，幫乘客找回失物估值1647.45萬元（深圳市交通信息委，2014）。

然而上述例子僅是少數。從整體上來看，我國政府大數據仍然是處于割裂的狀態。而政府大數據的割裂其實是我國政府部門的條塊管理體制的一個縮影。從我國的“十一五”規劃綱要可以看出，國家對信息產業的要求正在從基礎設施建設逐步過渡為信息資源整合與信息服務。“信息孤島”問題嚴重，各政府部門都為解決該問題開始了部門內部的各子系統、業務系統的整合工作，以及上下級部門的系統對接工作。與此同時，“四庫十二金”等工程也在另一個層面起到了信息整合的作用。然而這些工作的視角多是技術主導，缺少以整體戰略規劃來對部門間的數據互聯互通進行的頂層設計。

數字連續性的概念最初來自于英國2007年提出的“數字連續性”項目。其將“數字連續性”定義為——保證數字資源能夠以你想要的方式獲得的能力（英國數字連續性）。而后2009年，新西蘭發起了第一個數字連續性行動計劃。它要求所有的公共部門能夠存取、使用和再利用它們自己產生的數字信息（新西蘭數字連續性）。再后來澳大利亞制定了開放政府改革數字連續體計劃（2011年），在參考英國數字連續性定義的基礎上增加表述：從信息、人、過程、技術、業務的綜合集成的視角來看待數字連續性帶來的結果，體現了政府和社會的影響，并以結果為導向，強調社會、政府、業務之間的聯接力（澳大利亞英國數字連續性）。

綜合各國經驗，數字連續性的涵義包含為以下四個方面：

一是指數字生成記錄，能夠以數字方式保存和提供可持續再用的能力。為此，記錄的形成者、保管者和利用者應該建立共同遵循的記錄治理機制，共同維護電子記錄在其全生命期內的真實性、可靠性、完整性和可用性。

二是指數字生成信息，能夠以數字方式維護，確保其可獲取、可信任和可持續再用的能力。為此數字信息的采集者、保存者、服務者應該建立可信數字信息跨系統和平臺互聯、互通、互認的信息治理架構，共同維護數字信息的質量。

三是指數字生成內容，應該能夠以數字方式管理，確保其可跟蹤、可溯源、可關聯和可控制的能力。可跟蹤指數字內容能夠按照時間順序預測和模擬其演化趨勢，用于輿情分析、模擬測試、市場預測等；可溯源指數字內容能夠回溯其歷史版本，用于發現證據鏈和評估數字內容的可信度；可關聯指數字內容能夠開放關聯和跨域存取，避免其片段化；可控制指數字內容能夠得到風險控制，維護個人隱私安全和國家信息安全。為此，數字內容的生產者、增值者和消費者須共同參與數字資源共享平臺的建設和治理，共同維護數字內容的可持續發展，支持跨地區、跨部門、跨層級的內容共享和智慧化社會管理創新應用。

四是指數字連續性的業務過程、管理過程中，有相應的政策制度連續供給作為保障，同時，有技術、人員、資金、信息環境、業務需求等作為數字連續性的有效支撐。在保持數字對象本身的連續性時，要充分考慮保持數字業務的連續性及其管理過程的連續性。

本研究提出政務數據連續性管理的基本原則及實現途徑包括以下三個方面：宏觀層，提出主體聯盟原則，制定政務數據連續性行動計劃，實施數據資源資產管理，建立數據資產登記管理制度、驗證制度和認證制度，目標互聯、互通、互認，確保數字憑證和電子證照的合法性采集和合理性利用，以此提升我國國家數字信息資源的安全力、證據力、服務力和控制力；中觀層，提出活動聯通原則，制定政府數據處理活動規范化管理標準，實施數據資源風險管理，建立跨地區、跨部門和跨層級的數據采集、共享交換、存儲、處置、發布統一標準和數據開放利用授權許可框架及契約管理制度，避免因數據管理不善帶來的信息丟失、記憶忘卻、身份無法認同、個人隱私和國家機密泄露威脅等高風險，將政府信息資源治理納入國家治理現代化能力提升的范疇；微觀層，提出要素聯接原則，制定覆蓋數字文件全生命期、數字信息全流程、數字資源全要素的數據資源全面質量管理協同創新平臺，實施電子文件自動化管理和數據開放利用在線授權許可，將數據文件自動化管理、數字信息網絡化管理和數字資源智能化管理技術聯接，并嵌入政府和大數據工程信息基礎架構，以此提升大數據時代的政府公共服務能力和社會管理創新能力。

個人信息保護是提升社會治理信息安全能力的關鍵因素

十年前，當互聯網正處于萌芽階段，網絡身份是虛擬的、模糊的。我們無法確定網友的性別和年齡。十年后，信息技術的革命帶來了大數據時代，我們的聯系方式、喜愛偏好甚至同事、家人、朋友都被掌握得一清二楚。我們都成了“透明人”。

自從2013年棱鏡門事件爆發以來，社會公眾的個人信息安全意識有了明顯的提升。2014年小米800萬用戶數據泄露、1400萬條快遞數據遭販賣、130萬考研用戶信息泄露、12306用戶信息泄露等事件更是突顯個人信息保護問題的重要性。中央網絡安全和信息化領導小組成立，總書記出任組長，也反映了在國家政策和國家戰略層面加強大數據時代網絡安全的緊迫性。

2014年底美國依隆大學“夢想互聯網”中心進行一項關于未來隱私狀況的調查。大部分受訪者表示，企業和政府沒有動力去加強隱私保護。這部分是由于，個人會為了一些微利益而放棄自己的個人信息。誠然，這種現象也正發生在遙遠的東方大陸上，不排除有一部分人并沒有意識到自己正在讓渡出部分權益來換取政府或企業的產品和服務，來提高自己的生活質量。而更多的人愿意提供自己的個人信息是因為，我們相信在長期以來形成的商業道德信條的約束下，這些大公司有責任和能力來保護我們的個人信息。

然而各起信息泄露事件一次又一次削弱我們的信任。除了惡意泄露以外，更多的信息泄露原因在于內部員工或黑客攻擊。在承受損失的同時個人往往很無奈：當我們想尋求法律途徑來維護自己權益的時候發現，我國尚未出臺一部可供操作的個人信息保護法律，只有對個人信息保護的要求零星地分布在29部相關法律中。

從信息全生命期管理視角分析，上述法律主要集中在安全和保密（26部法律），利用和共享例外（26部法律）及違法的處罰（19部法律），對利用共享的關注不夠（3部法律）。對于個人信息登記（1部法律）、利用共享（3部法律）、處置和保管（2部法律）的共同要求是依法定程序、依法依職，這種規定較為模糊，難以操作。依照法律，大數據項目二次再用個人信息需要遵循特定的法律審批程序，依法依職的個人信息類別及其識別亟待明確和規范，缺少程序化操作和管理規范帶來的個人信息安全利用問題日益突出。大數據背景下針對個人信息全生命期管理和安全再用的法律依據亟待完善。

同時可以看到，我國現有涉及個人信息保護的29部法律尚無專門針對網絡環境的特殊要求，有6部政策性文件或規范提出了專門性針對網絡環境個人信息保護的要求，但這些要求主要是針對提供網絡服務的企業、信息系統開發部門、電信業務經營者、互聯網信息服務提供者、移動智能終端的生產企業及網絡商品經營者、有關服務經營者及其工作人員，尚無專門針對提供公共信息服務的政府部門及行政機關工作人員的要求。

針對我國尚無專門的政府信息資源管理辦法和個人信息保護法律的現狀，提出以下在法律法規不健全的背景下，如何構建適用于大數據項目應用的個人信息保護對策的基本原則。

一是合法便民原則。政府部門采集個人信息應該建立信息采集登記制度，政府部門內和部門間共享個人信息應該依法依職，從方便信息主體和降低公共服務成本的角度，從信息惠民工程建設需求出發，做好個人信息采集登記和共享使用過程記錄，以備后查，跟蹤審計和持續改進。二是安全性維護原則。個人信息保護需要維護個人信息的保密性、完整性、真實性、可靠性、可用性，管理體系、管理制度、管理規范、管理技術配套，防止未經授權的復制、修改、使用和公開數據，防止個人信息泄露、丟失、損毀、篡改或其他安全事故的發生。三是全程管理原則。個人信息不僅是大數據項目的重要數據來源，也是重要的社會資源和個人資產，需要統籌管理，建立基于個人信息全生命期和信息處理全流程、信息管理活動全要素的綜合集成管理體系，對信息處理的關鍵節點實施風險控制，對信息采集、使用與共享、更新和處置、安全與保管、信息系統管理、監督檢查與咎責等活動進行規范，保證管理活動的連貫性、一致性和規范性，提高社會管理和公共服務效能。四是信息化治理原則。大數據項目應用背景下，應當建立基于信息全流程管理的信息化治理制度和規范，確保數字個人信息采用數字方式保存和提供再用，應該構建信息化項目個人信息保護的服務與產品認證體系和品牌標識。五是風險導航原則。大數據項目應用背景下，個人信息的共享再用不可避免，但需要合法、合規、合標、合理，按照“共同帶有區別”的原則，制定分類保護的目錄和分級授權利用的規范，將個人信息分為個人一般信息和個人敏感信息，編制個人信息分類保護目錄和制定分級利用授權規則，便于控制風險，易于信息化管理，以維護信息主體的合法權益不受侵害。六是協同管理原則。考慮大數據項目應用背景下的個人信息保護復雜性、不確定性和集成性特點，應該將其嵌入政府信息資源管理規劃，多關系聯通；納入政務績效評估與問責，納入信息化項目績效評估，多主體聯盟；嵌入政務資源管理標準體系，多政策規范聯貫；嵌入信息化項目合同契約協議，嵌入在線服務要求，多要素聯接。七是綜合集成管理原則。大數據項目應用背景下個人信息保護不僅是政府信息資源管理的重要內容，也是政府信息資源社會化開發利用的保障，個人信息保護應該嵌入服務型政府建設體系，嵌入國家機關公務人員管理技能及能力構建，增強國家機關個人信息保護意識與管理責任，提升政府的社會管理及服務能力；組織層面，應該以信息資源全生命管理思想為指導，以個人風險評估及安全控制為手段，建立合法、合規、合標和合理的管理制度，嵌入國家機關電子政務績效考核體系；大數據應用項目層面，應該建立可規劃、可實施、可評估和可持續改進的信息化項目個人信息保護與管理方案，納入政府信息化投資項目的績效評估體系，系統采購外包，信息安全技術工具認證等行動計劃，使個人信息保護可管理和可控制，確保其安全利用，服務于民。

綜上所述，國家治理理念提出了多主體共治的新思維，給大數據時代跨部門、跨系統、跨層級和跨地域的政府數據資源共享，政府數據資產增值再用和個人數據合法、合規、合標和合理使用帶來了新的挑戰與機遇。本文提出政府數據開放利用、政務數據連續性管理和國家機關個人信息保護問題是政府社會治理的關鍵要素，直接影響大數據時代政府社會治理的公共服務能力、協同創新能力、信息安全能力及國家治理現代化能力提升，從整體規劃的角度提出部署政府數據開放利用計劃、實施政務數據連續性管理制度和制定適用于大數據項目應用的個人信息保護對策的基本原則與實現途徑，為大數據治理和信息治理環境改善可以提供了新的路徑。

（本文系國家社科基金重大項目“云計算環境下的信息資源集成與服務研究”、“國家數字檔案資源整合與服務機制研究”成果，項目號分別為：12&ZD220、13&ZD184；中國人民大學信息資源管理學院博士生鐘文睿、白文琳對此文亦有貢獻）

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The National Archives, Understanding Digital Continuity. 2011, http://www..gov.uk//management/digitalcontinuity.pdf, Jan6 2015.

"Big Data" and National Governance

—Various Challenges to Information Governance Capability and Government Transformation

An Xiaomi

Abstract: The rise of big data application and the notion of national governance brings both challenges and opportunities to the management and reuse of government data resources in China. This article inquired into three key issues on improving the information environment for national governance and big data application, which are: the open access to government data, cross- department digital continuity management, and personal information protection in the state organs in the big data environment. After analyzing the reasons for these issues, referring to relevant laws, regulations, and policy measures, and studying the good development experience of China and other countries, this article, from the overall planning perspective, put forward the basic principles of and approaches to allowing open access to government data, implementing a system for continuity management of the data on government affairs, and introducing solutions to personal information protection that are suited to big data application.

Keywords: government open data, continuity management, personal information protection, information governance, national security, collaborative innovation

安小米，中國人民大學信息資源管理學院教授、博導，數據工程與知識工程教育部重點實驗室（中國人民大學）知識管理研究團隊負責人。研究方向為政府信息資源管理、知識管理和電子文件管理。主要著作有《知識管理方法與技術》、《信息資源管理：概念與案例》（譯著）等。