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環境生態治理的制度變革之路(2)

——北歐國家環境政策發展史簡述

基于該機制,配額所有者可以像對待自己的財產一樣使用、出租或出售屬于自己的配額。如今,許多業者不必進行實際采補,僅依靠出售免費分配的捕撈配額就獲得了大量收益。而對于行業新人而言,則較難獲得其開始漁業活動所必須的有關證書及配額。因此,從事捕撈的船只的數量得以降低?,F在,冰島不再為過量捕撈的問題所困擾,同時,單位船只捕撈量大幅增加,整個漁業行業朝著集中化方向發展。但是對此,也有人指出,從長遠的角度看,在其未負擔相應代價的情況下,漁業捕撈權向個別主體集中,排除了他人進入該行業的可能,有失公平。⑨

自然保護。北歐國家的自然風景及瀕危野生生物保護工作起步較早。1909年,瑞典建立了歐洲第一個國家公園,此后,大多數北歐國家紛紛在上個世紀五六十年代進行跟進。現今,北歐國家中的許多土地被以國家公園或其他保護區形式所保護。對于一些人口稠密的工業化國家而言,國家公園更多地被作為人文景觀來對待,為了保證公眾的參觀游覽需要,對其及其周邊領域進行了一定人為干涉。北歐國家強調國家公園必須以原始的形態對其自然環境加以保全。但與之相應的是,與其他國家不同,多數北歐國家允許公眾免費游覽參觀私人所有的污染居住區域。⑩

另外,北歐國家對瀕危物種的關注也有較長的歷史。1970年前后,斯堪的納維亞半島上的狼群受到了保護,至此,野生動物數量開始有所回復。此后,北歐國家廣泛參與生物多樣性保護國際公約,確定了瀕危物種“紅名單”。但是,如何對瀕危物種進行有效保護仍是北歐國家面臨的嚴峻挑戰。

空間計劃(Spatial planning)及環境影響評價。早在20世紀70年代以前,多數北歐國家便擁有了較為完善的城市土地利用的規范體系。但隨后的城市擴張進一步導致了土地利用的緊張關系,有鑒于此,北歐國家開始采取空間計劃的形式對土地利用進行嚴格的規劃。空間計劃又分為地區計劃、市政計劃及國家計劃。公眾參與在空間計劃過程中起到核心性作用。公眾通過參加聽證會或其他同類活動,表達其對擬議土地利用方案的觀點。當由于土地利用引起的矛盾產生時,比如對因實施大型的建設項目而遭受損失的利害關系人進行補償等事宜當事人間難以達成一致,該沖突將被移交法院裁斷。?

20世紀七八十年代,作為空間計劃體系的一部分,北歐國家立法要求對大型建設項目進行環境影響評價。法律要求開發者對建設項目潛在的積極、消極影響進行全面地預測、評估,并提出消除消極影響的方案。在評價過程中,應當以公開會議或其他咨詢程序的形式,保證有關利害關系人有機會參與評價、發表意見,并有權對環境評價報告草案進行建議。后來,為了符合歐盟戰略環評指令(EU SEA Directive)的要求,北歐國家推動了戰略環境評價制度。該制度要求在新的計劃、政策或規劃實施前對其潛在的環境影響進行全面評價,其有助于提高有關政策措施的環境關懷。?

環境政策在新領域的廣泛發展(20世紀80年代)

通過前一時期的實踐,北歐國家逐漸認識到,主要倚仗技術規制進行的傳統規制方式,環境激勵單一、預防污染有限、且經濟代價巨大,局限性十分明顯。到了上個世紀80年代,由于現實的需要,北歐各國對環境政策的經濟性提出要求,因此,各國開始轉向市場型政策尋求環境問題的解決方案。與此同時,許多環境問題表現出區域性乃至全球性的特點,這些環境問題的有效解決有賴于相應國際合作的開展。這些情況推動環境政策往新的領域及方向發展。

積極開展國際合作。在歐洲經濟委員會遠程跨界空氣污染公約框架下簽訂的《赫爾辛基議定書》是排污削減方面國際合作的最早努力之一。該議定書要求各國在硫排放方面,至1993年削減至相當于1980年水平的30%。但是由于其無視各國排放規模、減排成本的不同而要求各國平均分攤減排任務,該議定書并未獲得積極反響。其后,1994年的奧斯陸議定書針對前者的上述缺陷進行了調整,根據各成員國具體自然容忍程度及各污染排放國具體減排成本等不同情況,對各國的治理義務進行了區別規定。該國際合作的進步,體現了治理措施的經濟性在國際條約中受到廣泛強調。

另一個在歐洲經濟委員會公約框架下的國際合作案例,是1988年在保加利亞索菲亞簽署的氮氧化物議定書(NOx Protocol),其要求有關各國到1994年底將氮氧化物排放量控制在1987年水平。各國可以自由選擇有效的政策工具以履行各自的議定書義務。值得一提的是,在此之前,對燃油硫含量征稅已在北歐國家得到較為廣泛的實踐。但是,由于設立稅收等財政手段被認為具有較高的行政成本及較為復雜的操作程序,硫、氮氧化物及其他大氣污染物的排放治理主要采用的仍是直接控制的方式。

2000年簽署的哥德堡議定書替代了前述議定書,集中為各國設定了有關排放目標,該議定書要求各國到2010年為止,二氧化硫(SO2)、氮氧化物(NOx)、揮發性有機化合物(VOC)及氨(NH3)的排放量不得超過1990年的排放水平。

而1974年簽署、1980年生效的《赫爾辛基公約》,將波羅的海及其周邊地區的所有污染源置于統一國際條約的調整之下。1992年,各國訂立了《波羅的海地區海洋環境保護公約》(Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area),涉及與波羅的海接壤的所有國家。對有關人類活動進行生態規制的《波羅的海行動計劃》(Baltic Sea Action Plan,BSAP),是該一攬子行動中的一部分。北歐國家是前述波羅的海水體質量綜合治理措施的積極推動者。

作為“奧斯陸—巴黎”委員會(OSPAR Commission)框架下的宣誓,1984年啟動的《北海宣言》(North Sea Declarations)宣示了丹麥、挪威、瑞典等北海沿岸國家削減對北海的農業、污水業及工業磷、氮排放的意愿。前述國家此前普遍運用直接控制手段限制此類排放。1984年,瑞典開始對氮肥、磷肥征稅,同時采用價格費。同時期,丹麥也開征了肥料稅。這些稅目最初的主要目的在于減少地下水污染,后期則在北海污染防治領域發揮著重要作用。后來,《北海宣言》的規制對象被擴大到了部分危險物質。

長期以來,北歐國家簽訂了許多環境保護國際條約,這些國際條約在很大程度上影響了本國環境政策的發展。?

廢棄物處理措施的開展。“押金—返還”制度。大多數北歐國家早在上個世紀五六十年代即開展了針對玻璃制飲料瓶等的“押金—返還”制度。到80年代,塑料瓶被納入該措施的適用范圍內,個別國家還對鋁制容器采取該措施。其后,“押金—返還”措施進一步發展,被廣泛用于廢油、報廢車輛回收處理領域。

使用費制度。收取相應使用費也被北歐國家廣泛用于城市垃圾回收處理,以作為開展此類公共服務的經費來源。使用費一般采用統一費率,但也有個別產品按照規格或質量收取不同的使用費。?

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[責任編輯:楊昀赟]
標簽: 環境生態   之路   變革   制度