養老金隱性債務是指舊的養老保險制度的現收現付模式向目前已經退休的職工，以及在新的統帳結合模式實施以前已經參加舊的養老保險的職工所做的發放養老金的承諾。這種承諾并沒有一筆對應的儲備基金，只是政府有責任和義務履行這種承諾，它不像政府發行的國債那樣是一種顯性的負債而是隱性的。隱性養老金負債的數量等于政府未來應當支付給已退休的職工和一部分在職職工養老金的現值。

在計劃經濟時期，根據馬克思在《哥達綱領批判》中提出的“六大扣除”理論，我國國民收入在分配給個人以前，社會要進行六項扣除，其中有一項是“為喪失勞動能力的人設立的基金”。我國在計劃經濟體制下，政府從職工工資中扣除的這部分并沒有形成職工未來的養老保險基金，而是形成了國家的集中純收入，由政府通過財政支出即國家的投資凝結在國有資產中。這就導致“老人”（新制度建立之前就已經退休的職工）的帳戶無資金積累，“中人”（新制度建立之前已經參加工作但未退休的職工）個人帳戶資金積累不足。現在這些職工退休后，由于沒有或只有很少的養老金積累，而政府許諾提供給他們的養老金又必須兌現，這樣職工養老保險的權益就表現為舊體制對老職工養老保險的債務。根據政府和職工達成的隱性契約，這個債務應由政府來承擔。

債務規模有多大？目前我國還沒有相關養老隱性債務的官方測算，也沒有中長期養老金支付能力的預測制度。據中國社科院世界社會保障中心主任、中國社科院研究生院教授鄭秉文表示：中國養老金隱性債務的規模肯定大于20萬億。另據國務院體改辦最新測算，目前中國的隱性養老金債務逾7萬億元人民幣，相當于8500億美元，占我國去年GDP的80%以上。無論這些測算是否精準，都說明債務數字巨大。針對如此大規模的養老金隱性債務，我們要冷靜分析，客觀對待。特別是各級審計部門內部應搞一次“摸底”，對養老隱性債務規模做到心里有數。

從我國養老保險基金運行的實際情況來看，由于轉軌后政府對社會統籌和個人帳戶的資金實行混帳管理，所以當社會統籌繳費不足以支付離退休職工的養老金時，政府則直接挪用個人帳戶基金，致使以按新體制繳費的在職職工的個人帳戶由實帳變為空帳。

近年來，關于養老金“空賬”的問題備受業界關注。根據中國社會科學院世界社保研究中心編寫的《中國養老金發展報告2012》，2011年年底個人賬戶空賬的規模已達到了2.22萬億元。有專家表示，這2.22萬億元還只是保守估計，勞動和社會保障部前部長鄭斯林早在2004年就已給出過2.5萬億元的數字。另外據人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心黨委書記皮德海介紹，截至2013年年底，我國基本養老保險參保人數為8.19億人，覆蓋率為79.7%，目前我國的養老保險計劃是世界上覆蓋人數最多、最大的養老保險計劃。如果按省來計算，2013年有19個省的養老保險基金收不抵支，收支缺口合計達到1702億元。

全國算賬沒有缺口，分省算賬有缺口，而目前我國養老保險還沒有達到國家統籌層次，所以養老保險基金難以在省與省之間調劑。中國社會科學院研究生院博士魏吉漳從精算角度對養老保險的財務作了評估研究，測算得出統籌賬戶應計負債為83萬億。他認為，對社會統籌賬戶而言，高達83萬億的隱性債務，將在未來的現金收支中逐漸顯現在未來的財務缺口上。龐大的債務和基金缺口，會嚴重影響養老保險制度的改革和持續發展，所以償還舊體制遺留下來的隱性債務已刻不容緩。在精確計算出了養老保險隱性債務之后，接下來的關鍵是政府拿什么還，以什么方式還，這是值得研究和探討的。

養老保險債務的償還方式及評析

從國際經驗看，償還養老保險隱性債務有兩種思路和方法：一是轉制成本由保留部分現收現付繳費和財政出資等辦法解決。即通過提高企業和年輕職工的繳費率，使他們的繳費額既能滿足支付“老人”和“中人”養老金的需要，又能夠為自己留有充足的養老儲備基金。二是轉制成本完全由國家財政負擔，即由政府通過國有資產變現收入、債務收入、稅收收入等渠道籌集資金償還所欠的隱性債務，而年輕職工只負責向自己的個人帳戶繳費，建立個人的養老儲備基金。結合我國的實際情況，一方面養老保險隱隱性債務規模巨大，另一方面目前我國企業和個人各項社會保險繳費的比例已經很高，再用提高繳費率籌資還債的空間不大。學者們趨于認為償還我國養老保險隱性債務責任主要應由政府來承擔。根據這一思路提出的我國養老保險隱性債務的償還方式主要有：出售或劃撥國有資產、調整財政支出結構，發放養老債券、延遲退休年齡等。

出售或劃撥部分國有資產來償還養老保險隱性債務。這個辦法是20世紀90年代初期由國內部分經濟學家提出的，之后一直未能付諸實踐。2001年國務院決定以減持國有股的10%和中央財政特別撥款的融資來補償養老金隱性債務，同時成立全國社會保障理事會來掌管和經營這部分資產。此決定一提出，便遭到了投資者的激烈反對，最后政府無奈緊急叫停，這樣全國社會保障基金理事會資金來源就中斷了。2002年十六大以后，國有資產管理體制改革開始啟動，如何“劃資還債”的問題也未得到解決。黨的十八屆三中全會再次提出“劃轉部分國有資產充實社會保障基金。”

出售或劃撥部分國有資產來償還養老保險隱性債務，有理論依據也合情合理，但具體操作錯綜復雜，難度較大。比如出售部分國有資產來償還養老保險隱性債務在操作上遇到的首要問題是目前一些國有企業效益不好。2014年7月17日財政部公布的2014年上半年全國國有及國有控股企業經濟運行情況顯示，納入月報統計范圍的全國國有及國有控股企業主要經濟效益指標同比增長，但近三分之一的中央管理企業和近一半省份的地方國有企業利潤總額負增長或虧損。效益好的電信、電力、石油、石化、金融等行業又是關系到國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，是屬于需要國家保持控制力的領域。所以在出售國有資產過程中，就會面臨能賣的賣不掉，能賣掉的不能賣的兩難境地。2009年6月，經國務院批準，我國將上市公司中的國有股劃轉社保基金會，而黨的十八屆三中全會后，國資委強調發展混合所有制經濟是深化國有企業改革的“重頭戲”，大部分國企將通過股權多元化改革，逐步發展成為混合所有制企業。截至2013年年底，中央企業及其子企業控股的上市公司總共是378家，上市公司中非國有股權的比例已經超過53%。地方國有企業控股的上市公司681戶，上市公司非國有股權的比例已經超過60%①。這說明可出售的國有股權的比例在降低，原訂10%的劃撥比例太低，應提高比例。劃撥部分國有資產來償還養老保險隱性債務在操作上遇到的問題更多。

一是劃撥的方式，如果以股權轉讓的方式劃撥給全國社會保障基金理事會，社保理事會必然要聘請外部的資產管理機構來托管股權。這樣全國社會保障基金理事會就只能作為一個養老金現金流的出納機構而存在，權力被架空了。如果以債權形式劃撥國有資產，社保基金理事會則要以此擔負養老金隱性債務的負債同時還必須把債權變現。將債券變現則需要以與此債權相關的資產為抵押發行債券，所以，這種劃撥方式最終的問題是全國社會保障基金理事會如何回購和兌付這些債券。

二是劃撥后的運行方式，在股權劃撥的方式下資產就證券化 ，這會帶來收益的不確定性，雖然社會保障類基金不是絕對追求投資回報最大化，通常只是要求一個穩定的長期投資回報率，但相對我國社保基金的龐大需求，保持一個較高較穩定的收益率最好。債權劃撥后債券的回購和兌現也離不開資本市場。雖然債券的回購或兌付并非是唯一的手段，債轉股也成為一種選擇，但同樣存在風險和收益的不確定性。

調整財政支出結構清償養老保險隱性債務。財政支出結構即各項支出占財政支出總額的比重，該比重體現了國家對各項社會經濟事業的重視程度和投入力度。政府收支的一項重要構成就是基本養老保險收支，應該說政府財政對清償養老保險隱性債務責無旁貸。

世界經驗表明：幾乎所有建立社會保障制度的國家都離不開政府財政定期或不定期的補助，以彌補社會保險收入的不足。近年來，我國養老保險隱性債務問題日益突出，客觀上要求我國政府財政加快建立養老保險補助制度，并逐漸提高養老保險補助支出占財政支出的比重即調整財政支出結構。據有關專家初步測算，如果我國政府連續20至25年每年從財政支出中拿出5%的資金補貼養老保險基金，就能基本解決隱性債務的補償問題。通過調整財政支出結構提高養老保險補助支出是償還養老保險隱性債務的最簡便的辦法，也是市場經濟國家的通行做法。實際上我國也這么做了。但筆者認為力度還有待于加強。我國每年從財政支出中拿出多少補貼養老保險基金呢？以2013年為例，2013年我國財政收入為129143億元，企業職工基本養老保險基金財政補貼為2669億元，居民社會養老保險財政補貼為1414億元②，由此算出2013年各級政府從財政支出中拿出大約3.16%的資金，如果按5%計算，政府應給予的財政補貼為6457億元，差額為2374億元。這個差額恰恰說明調整財政支出結構有空間。隨著國家對改善民生的不斷重視，國家財力的不斷增強，提高財政支出比重解決養老保險隱性債務應該不成問題。

發行（發放）債券償還社會養老保險隱性債務。將隱性債務顯性化逐步償還。確定統一的舊制度終止時間點，依此一次清算每個舊體制下參保人（包括“老人”和“中人”）所應積累的養老金數額。然后政府發行并發放“認可債券”，每位舊體制下的參保人都可得到數額、限期和利率明確的政府認可債券，在他們退休養老時上交社會養老保險機構辦理兌付獲取養老金。

“認可債券”的數額可采取全國統一的計算方法，精算確定，利率可參照同期國債利率或至少不低于同期國債利率。政府發行“認可債券”兌現了政府對職工的養老承諾，明晰了隱性債務的債權、債務關系，減輕了財政負擔，同時也促進了養老保險金社會化發放和管理。的確，政府用這種辦法可以讓一些人的個人帳戶從“空帳”變為“實帳”，但問題是政府發債是要償還的。政府償債的資金來源是稅收，政府現在把這種“認可債券”交給擁有“空帳”的職工，一、二十年或更長的時期以后就要將這些債券兌現，兌現這些債券的錢從何而來？理論上講只能是向后代征稅，這必然會加重后代的經濟負擔。而且這種辦法使政府在減少隱性債務的同時卻增加了顯性債務。顯性負債還要考慮利息因素，這樣政府的財政負擔會更大。我國目前顯性債務—國債的發行規模保持穩定，2011年至2013年的國債發行規模保持在1.5萬億元左右。2012年、2013年我國國債余額占GDP 的比重分別為14.9%、15.3%，離20%的國際警戒線已經不遠。所以對通過發行債務來償還養老保險的隱性債務，我們必須抱有清醒和謹慎的態度，時刻注意防范財政風險，不能以為發債是個無底洞，想發多少就發多少。