優秀的企業是競爭機制篩選出來的，而不是設計與保護的結果。不當保護不但影響企業的公平與活力，而且會形成壟斷，抑制創新。國企改革的重心不應該聚焦在“一企一策”，而是要從制度設計上促進企業競爭，以優勝劣汰機制激發企業內生動力。可以考慮在資本、國企高管、國企員工三個層面實施“暢通工程”，即資本進出暢通、高層進退暢通、員工流動暢通。

資本進出暢通，用以解決投資者在場內“用手投票”和場外“用腳投票”的問題，使資本配置到高效率的領域。混合所有制在股權主體上是多元的，在股權結構上是動態的，沒有資本通暢，市場選擇與優勝劣汰的法則就無法生效。

高層進退暢通，用以解決管理層專業化和職業化的問題，吸引更多優秀人才為國效力。優秀的企業家是稀缺資源，必須通過競爭機制培養并留住。如果國企依舊是半個政府，依然在“謀人”與“謀事”之間消耗精力，則無法贏得競爭優勢。

員工流動暢通，用以解決國家利益高于集體利益的問題，給予全社會勞動者公平的機會。國企區隔了勞動力市場，產生了部門利益和團體利益，這種利益與“軟預算約束”形成粘性，降低了人才活力，阻隔了勞動力市場的配置效率。

如果在上述三方面無法以創新的競爭環境與競爭機制促使企業充分競爭，以市場為主導的資源配置機制就難以形成，倉促實施混合所有制，國企必將積累更多、更大的困難。

資本市場的規范與創新

規范資本市場建設。資本進出暢通要做到產權清晰、主體平等、規則公正。其中，產權清晰是首要條件。國有資本應明確代理人，職責清晰，考核清楚，國有資本投資公司的成立是一個良好的開端，但仍無法解決代理問題。如果公共資產的對應關系依然是模糊的，那么就依然不能激發民眾對國有資產保值增值的關心。

資本主體平等是資本暢通的必要條件。國有資本和社會各類資本在公開市場上投資有價值的企業，應獲得同等機會，但當前對資本的約束與保護措施尚不完善，民營資本頗有顧慮。此外，改革開放以來擴大的貧富分化導致民營資本的財富集中度較高，普通民眾無法進入門檻頗高的股權交易市場，分化帶來的對立情緒不利于社會公平公正地對待資本權利。

規則公正是資本進出通暢的保障。民營資本對股權等問題的顧慮，都是源自于規則的缺失。國企股權集中度高，民企不愿成為配角，而讓民資控股又會出現國有資產流失的擔憂，市場規則必須要能保證價格公開、交易公正、同股同權，否則“摸著石頭過河”就會演變成“攪混了水摸魚”。

創設國民投資基金。能否進一步明確與細化公有產權，通過構建新的投資主體協同資本權益，并作為混合所有制改革的重要力量？筆者建議構造新的投資工具來改善資本與分配關系。

第一，創設含有國民權益的投資基金。國有資本投資公司雖然使國資不再虛位，但所有者依然虛化。公有制包含了平等的所有權，也應包含平等的投資權。投資國有資產是國民經濟權益的組成部分，每個人的投資限額在數量上等于全部國有資產除以全國人口數，個人在限額內自由出資，即可形成“國民投資基金”。基金可由人大授權的機構管理，參與混合所有制改革，履行出資人職能。

基金購入國企股份后，既保留了“公有”之名，又有了對應的所有者。參照農村土地改革“可以確權確股不確地”②的政策，國民投資基金同樣可以實現“確權確股不確企”。基金允許贖回和申購，只分紅，不轉本，不允許轉讓與抵押。新生兒自動獲得基金認購權，亡故后國民權益相應消失，個人賬戶贖回銷戶。

第二，基金的募集規模。基金分國家與省區兩級，募集規模由兩級國有資產總額確定。以財政部及銀監會公開數據測算，2013年末中央國企凈資產26.6萬億元，地方國企凈資產20.4萬億元，這即為當前兩級基金的募集規模。以13.3億人測算，全國每人能認購的國家級基金上限約2萬元，各省由于國資規模不同，認購上限各異。由于并非每人都有意愿或足夠的積蓄購買基金，假設首批認購額為募集規模的20%，則國家級基金可募集約5.32萬億元，省級基金可募集約4.08萬億元，合計9.4萬億元的基金將產生巨大的投資效應。

第三，基金投資與管理規則。國民投資基金專門投資于能源、金融、通訊、交通、公共服務等重點國有企業，不投資于政府融資平臺公司、資產處理公司等非實體企業。為體現資本主體平等，國企股份出讓時，必須1:1吸納國民投資基金與非公資本，確保機會相同、價格相同、額度相同。以后的股權變動也須保持基金與社會資本的持股比例相同，當某股東持股比例超過國有資本投資公司時，經基金管理人授權可以獲得相對控股權。理論上國有股可多次出讓直至最后1股，這1股是否出售、出售給誰，由人大最終決定。

國民投資基金的作用與意義。基金能夠協同國有資本與非國有資本，是國企股權交易的“參照系”。混合所有制改革后，退出國企的國有資本實施再投資時，能夠繼續吸納基金和社會資本，成倍地帶動社會直接投資，并減少依靠貨幣投放帶來的金融風險。基金創設后，國有經濟的引導與調控能力將進一步增強，控制力進一步擴大。此外，國家與各省基金之間合作競爭，還能夠減少重復投資與市場分割。

基金還提供了一個全民投資的機會。按測算，一個三口之家能認購兩類基金合計約6～10萬元。分紅能夠形成新的財產性收入，并使公眾成為國企的利益攸關者，增加公眾監督的范圍與力度。同時，由于基金業績直接而連續地反映了國企改革成效，可以將其作為國有經濟改革及管理者考核的量化指標。

國企高管的管理與改革

實施“政企單行道制度”。資本市場改革針對的是“政資不分”，高管改革針對的是“政企不分”。國企管理者中長期缺乏優秀的企業家，一直以來，國企高管與公務員間幾乎是相通的，不僅在級別上也有部級、局級、處級、科級之分，而且近年來國企高管調任政府要職的現象也屢見不鮮。相比之下，國企管理者與職業經理人市場之間卻沒有正常的任職途徑，民企和外企的職業經理人很難逾越行政級別的“龍門”，進入國企高層。

混合所有制改革中，可以嘗試設置“政企單行道制度”。國有企業要按照現代企業制度的要求，完善治理結構，合理增加管理人員市場化選聘比例，建立市場化退出機制，探索建立職業經理人制度，以便在更大范圍內選拔人才。同時，要在長期考察基礎上，選拔實績優秀的國企總經理進入公務員隊伍，嚴格控制公務員空降為高管。公務員在國企掛職鍛煉只能在中低層短期進行，如愿意入職，必須先辭去公務員任職，再參加國企公開招聘。

成立相對獨立的國資干部系統。建議國資委對國資系統干部單獨管理，建立適應國有企業發展的人力資源體系，完善國企人才隊伍的選拔、培養、聘任、考核與薪酬制度，破除國企干部與公務員行政級別的對應關系。選人、推薦人、考核人都由國資委獨立完成，這有助于構建責權對等的管理制度。獨立的國資干部系統提供合理的篩選機制，選拔最優秀的高管治理國家，選擇優秀的管理人才留在國企穩步晉升（或成為職場精英、創業企業家），篩選淘汰不合格的管理者。

系統解決“能上不能下”問題。“能上不能下”問題有四方面原因：一是行政級別對應關系，二是治理結構缺陷引起的管理者尋租，三是“彼得效應”導致的外部競爭力不足，四是在職消費過多，即期收益過大。解決這個問題，首先，國資系統應全面規劃人力資源工作，堅決實施“政企單行道”制度，建立科學的選人、用人機制。其次，指導督促企業完善公司治理結構，構建既相互支持又相互制約的管理制度。第三，改革高管的薪酬與福利制度，充分考慮貢獻與報酬，制定基礎薪酬、績效獎勵與期權激勵；考慮高管平滑消費的需求，取消職務消費與特權，實現待遇貨幣化，并有條件地實行補充年金制度、“金色降落傘”制度、提前退休等制度，讓高管“上得精彩、下得坦然”。

國企員工流動的舉措與建議

將員工管理作為混合所有制改革配套方案加以重視。流動暢通是勞動力資源合理配置的前提，如果員工“難進難出”，則對外形成人才壁壘，對內造成活力喪失。國企的用工“進入代價高，在職保障高，退出成本高”，員工管理一方面成為國企頑癥，另一方面又成為既得利益群體延緩改革的交集。改革不能頭痛醫頭腳痛醫腳，員工管理必須制定一攬子改革方案并加以實施，不能將歷史障礙交給某一位總經理去化解。

進行人力資源綜合規劃。在國資委統籌管理下，首先，國企應破除員工身份差異，以同工同酬釋放人才活力。其次，授予經理人足夠的權限，改革國企內部的官僚體制，形成不拘一格降人才的制度。第三，規范考核與獎懲制度，使勞資雙方在公平規則面前雙向選擇。第四，取消隱性福利與保障，實行市場化薪酬福利政策。第五，實施員工保障計劃，通過完善企業年金制度維護員工利益，比如采取級差提取制度、跨行業跨區域轉移制度等等。同時，建立工會失業救助基金，用于階段性救助。

員工持股宜緩行。有人曾建議以員工持股實現混合所有制，筆者認為這種方式當前并不可行，國企員工身份差別較大，持股只會強化部分員工的特權，并不能對全員產生激勵，既不利于人才競爭，又不利于人員流動。再者，員工持股的購買價格往往遠低于市值，這不是真正的激勵措施，而是變相侵吞國有資產。

總之，十八屆三中全后的混合所有制改革進入了資本融合的新階段，作用重大，意義深遠。三十多年前的改革需要摸著石頭過河的勇氣，今天更需要一份清晰的頂層設計與制度安排，以科學決策與穩步實踐確保改革成功。

（作者為安徽審計職業學院副教授；本文系2013年安徽省高等學校省級質量工程項目“資產評估與管理教學團隊”成果之一，項目編號：2013jxtd098）

【注釋】

①劉瑞明：《國有企業的雙重效率損失與經濟增長》，上海：格致出版社，2013年。

②喬金亮：“讓土地流轉和規模經營健康發展”，《經濟日報》，2014年10月18日。

責編 / 于巖（實習）