第五，責任機制。在絕大多數地方，鄉鎮政府與村干部簽訂了管理責任狀，規定村干部要完成政府交辦的任務，否則，會受到利益的懲罰。這是政府把村干部當作下屬進行管理的突出表現。

由此可見，如果說上世紀八九十年代，村莊自治空間在逐漸擴大，政府在村莊事務中的干預在減少，那么進入新世紀，政府借助于向村莊投入越來越多的公共財政、開展公共服務而越來越將村自治組織視為政府的辦事機構和行動的“腿”，村自治組織越來越少地開展村莊自治事務，鄉村自治空間在縮小。

與此同時，村莊的公共空間在不斷擴大，它體現在這樣幾方面：各種傳統社會組織在復興，比如家族組織、鄰里組織、互助組織、民間文化組織等，它們變得越來越活躍，對于豐富村民生活有著重要的作用。而且，隨著交通條件改善以及信息傳播技術的發展，村莊越來越開放，在活動范圍上拓展了村莊的地理邊界，同時帶動了跨村社會交往，超越了村莊自治空間。最后，新型的產業合作組織開始出現，當然這類組織也是國家所鼓勵的，在政策上獲得國家支持，表面上它們是經濟合作組織，實際上是嵌入到鄉村社會，比如不少合作組織是建立在熟人關系基礎上的，在一定程度上強化了熟人的聯系，經濟合作組織有利于提升村民在公共空間的參與能力和表達能力。

公共空間的擴大，與村莊自治產生聯動效應。從理論上看，公共空間才是村莊自治的基礎，村莊自治本應是村莊公共空間的本質或體現，但是，由于村莊自治更多地讓位于政府行政需求，使得村委會“行政化”，對村莊公共空間帶來兩方面的效應：一方面，一些公共空間為了分享“行政化”的一些好處，被后者所“虹吸”、同化，比如家族、鄰里組織的力量為爭奪村委會權力而參與村莊競選，一些學者甚至認為當今農村選舉已經淪為家族爭斗或者黑社會爭斗；另一方面，村干部利用權力，滲入公共空間，尋找自己的利益和勢力范圍，比如許多經濟合作組織是由村干部牽頭組建的，村干部家族變得非常強勢，等等。由此，鄉村社會變得更加錯綜復雜，向社會治理提出嚴峻的挑戰。

鄉村社會治理的困境和挑戰

社會治理的功能是多樣的。從大的方面看，不外乎三點：維護社會秩序，化解社會矛盾、問題和風險，促進社會發展和進步。具體而言，那就相當復雜了，社會秩序就包括司法秩序、人際關系秩序、市場秩序等，社會矛盾、問題和風險也五花八門，至于社會發展和進步的內容就更加豐富。而且，不同時期社會治理要實現的任務也不盡相同。所以，社會治理是一個進行時，不是一個完成時。鄉村社會治理也是如此。正如上文所指出的，在過去30多年中，中國鄉村社會治理經歷了很大的變化，其功能得到了一定的發揮，但是面臨的問題和缺陷也是相當明顯的，尤其是在現在，農村內外的社會形勢變化很大，鄉村社會治理不可避免地面臨著更多的挑戰和困境。

上世紀80年代，在鄉村社會治理中引進村莊自治，自然也是為了應對當時的治理困境和挑戰。當時的情況是，農村實行聯產承包責任制后，原來的人民公社體制難以有效運行，趨于瓦解，由此，鄉村的公共事業、公共服務、公益事業問題就沒有機制可以來解決，而國家也沒有資源幫助解決，于是，個別村莊就自己組建自治委員會，想辦法解決自己村莊的公共事務問題。這就是村莊自治誕生的社會基礎。但是，村莊自治存在著一些天然的缺陷：首先是延續了城鄉二元體制，即城市公共服務和公共事務由政府承擔，而農村則由自己解決，這進一步擴大了城鄉二元差距和社會不平等。其次，并不是每個村莊都有資源和能力解決自己的公共事務和公共服務問題，事實上絕大部分村莊都沒有這樣的資源和能力。第三，村莊自治內部存在一些不協調，其中最大的不協調發生在“兩委”（村委與支委）之間。雖然并不是說所有村莊都如此，但是大部分村莊都存在不同程度的不協調。村民選舉過程中的不協調問題比較普遍；村兩委在協調村莊內部利益上也有一些不足。最后，村莊自治不足以抵御外部各種力量（如資本力量）對村莊和村民利益的侵害，恰恰相反，在不少地方，村“兩委”反而異化為一些外部力量的“幫手”。

與此同時，外部力量在不斷地捕獲和吸納村莊“兩委”，削弱村莊的自治水平，最典型的就是村委會“行政化”。雖然讓村莊自治是上世紀80年代政府無力為村莊提供某些公共服務導致，但是，這并不等于政府不需要進入鄉村社會治理。至少有兩點是政府進入鄉村社會治理的動力：一是維護鄉村社會穩定，二是從鄉村汲取需要的資源。而且在實踐中，這兩者又是相互聯系在一起的。在上世紀上八九十年代，政府要在村莊收取各種稅費和執行計劃生育政策。要完成這兩個任務又要不產生社會矛盾、沖突，僅僅靠鄉鎮政府乃至縣政府是不夠的，還需要依靠村支兩委。鄉鎮政府存在著“權小、責大、能力弱”的問題，抓計劃生育和收稅費都是硬性任務，特別是計劃生育工作，做不好，具有一票否決的后果，因此只得想辦法讓村干部聽令于自己，其手段和機制就是行政化。當然，進入新世紀后，特別是農村稅費取消之后，按道理，鄉鎮政府的負擔應該減輕了，干群關系應該得到改善，事實上并不如此。另外，新的任務和需求進一步推動鄉鎮政府更積極地強化村委會的行政化：一是經濟發展和創造財政收入的沖動；二是公共服務均等化。

各級政府都負有經濟建設的重任，尤其是地方政府把經濟建設作為工作重心來抓，這一方面是因為經濟建設成為政績考核的關鍵，另一方面是因為經濟建設與政府財政收入緊密關聯。在經濟建設中，招商引資、工業園區建設、房地產開發是最主要方式，它們至少要涉及到向農村征地，由此往往是各級地方政府出面，依靠村干部強征農民的土地，有些地方政府視村干部在征地中的表現給予相應的政治地位和經濟好處，因此使得村委會更像政府的助手，而不是村民的代表，從而產生村干部與村民的矛盾和緊張，進一步強化了村民對村干部的“官”的身份的認同和印象。與此同時，進入新世紀以來，國家開始增加對農村公共服務的投入和配置，那么由誰來辦理公共服務呢？鄉鎮政府目前還不足以承擔起農村公共服務的供給、生產和傳遞，其“能力弱”的問題就突出地表現出來了。比如，不少鄉鎮沒有專職的民政員、社保員等，都是由其他鄉鎮干部兼職的，有的鄉鎮設置了司法所，但是存在“有所無人”或者“有所長沒有所員”情況。在這樣的情況下，農村的民政事業、社保事業以及司法普及等問題顯然是做不好的。由此，鄉鎮政府職能的實現更加依賴村委會、村支部，反過來總想把它們變成自己的下屬或代理人，“行政化”由此得以展開。