美麗村鎮：新型鄉村治理體系的新探索

村鎮是我國基層政權組織，也是國家治理的基礎。農村社會日益開放、流動、多元化和復雜化，農村的村級組織以及鄉鎮政權組織的經濟社會背景正在發生深刻變化，農村基層組織和政權也面臨重大的調整和轉型。與此同時，隨著小城鎮人口的逐步放開，越來越多的農村人口向小城鎮聚集，對小城鎮的組織、管理、服務及環境提出了更高的要求。上述背景的變化迫切需要創新基層治理體系，改革完善治理結構，理順鄉鎮村及農村黨組織、村委會、社區以及集體經濟組織的關系，進一步實現村鎮一體化治理，加強社會服務，提升治理能力。

正因如此，國家“十二五”發展規劃綱要以及一系列重要涉農文件都要求各地積極推進農村社區建設，“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。中共十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化。而后，2013年12月舉行的中央城鎮化工作會議指出：“推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。”并強調“要優化布局，根據資源環境承載能力構建科學合理的城鎮化宏觀布局，把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展。要堅持生態文明，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，盡可能減少對自然的干擾和損害，節約集約利用土地、水、能源等資源。要傳承文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮”。

從實踐來看，2006年以后，各省市都開展農村社區建設的試驗工作。至2009年，農村社區建設已經從“農村社區建設實驗”階段轉入推進“農村社區建設全覆蓋”的新階段。在農村社區建設的同時，一些省市也大力推進城鄉一體化，推進城鄉統籌綜合改革，深化土地、戶籍、公共服務和社會保障體制的改革，推進鄉鎮體制改革，不斷探索鄉鎮治理機制，進行社會管理創新。然而，迄今為止，各省市農村社區建設及基層治理等方面的發展很不平衡，尤其是對于農村社區建設、新型鄉鎮治理機制以及社會管理創新的方向和路徑仍有不同的認識，對鄉鎮、街道以及農村社區和村級組織的建制、組織、功能等等仍有不少分歧，新型鄉村治理體系及鄉鎮治理機制仍有待在實踐和試驗中進一步探索。

隨著新型城鎮化、新農村建設步伐加快，中部地區的鄉村生態文明建設取得了許多突破性的成就，建設“美麗村鎮”的步伐不斷加快。不僅廣大農村居民的物質生活水平和精神文明水平在不斷的提高，農村環境也在發生著變化，以前“臟亂差”的農村現狀得到了很大的改善，基層治理不斷加強。由“美麗中國”到“美麗鄉村”，再到“美麗村鎮”，新型城鎮化得到進一步完善。然而，在推進美麗村鎮建設進程中仍存在一些問題與不足，特別是區域發展不均衡、工業化進程相對滯后、城市規模相對較小、財政資金投入有限、基礎設施配套缺位、城市公共服務水平相對較低、社會保障體系尚不健全等，影響和制約著中西部地區新型城鎮化建設進程。

為了貫徹落實中央城鎮化工作會議精神，了解各地小城鎮建設的經驗和做法，研究財政支持小城鎮建設的著力點和相關政策，我們通過實地調研，探索了美麗城鎮建設及城鄉統籌、鎮村一體、美麗城鎮與美麗鄉村相得益彰、良性循環的途徑和機制。

課題組通過分析S市X片區的村鎮發展現狀，按照中部省份建設美麗村鎮的要求，借鑒已經形成的國內外村鎮生態建設指標，探討了美麗村鎮的建設體系，以期更好地推動中部地區美麗村鎮建設從理論建構轉向實踐應用。并為推進基層治理體系和治理能力現代化積累經驗。

美麗村鎮的建設原則

美麗村鎮的建設是嘗試通過對村鎮布局、生態環境、基礎設施、公共服務等資源進行合理配置和生產，促進當地經濟、社會的發展以及環境狀況的改善。因此，建設美麗村鎮應遵循以下基本原則和建構思路：

堅持以人為本，改善民生。始終把農民群眾的利益放在首位，充分發揮農民群眾的主體作用，尊重農民群眾的知情權、參與權、決策權和監督權，引導他們大力發展生態經濟、自覺保護生態環境、加快建設生態家園。

堅持城鄉一體，統籌發展。建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，統籌推進新型城鎮化和美麗村鎮建設，深化戶籍制度改革，加快農民市民化步伐，加快推進城鎮基礎設施和公共服務向農村延伸覆蓋，著力構建城鄉經濟社會發展一體化新格局。

堅持規劃引領，示范帶動。強化規劃的引領和指導作用，切實做到先規劃后建設、不規劃不建設。按照統一規劃、集中投入、分批實施的思路，堅持試點先行、量力而為，逐村整體推進，逐步配套完善。

堅持合理集聚，節約用地。村莊規劃應與土地整理、村莊整治相結合，與土地利用規劃相銜接，按照“統一規劃，相對集中，適度規模，分步實施”的要求，實現土地的集約使用和耕地的占補平衡。

允許適度超前，增強配套。按照城鄉村鎮居民生活條件同質化，以及公共設施、基礎設施配置均等化的目標，結合經濟、社會發展要求合理布局配套基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。