完善的支撐制度保證農地金融體系良性運行
以法律確立制度規范與支持保護
農地金融發展需要服從于國家穩定與保護農地資源、農業生產的目標。為了規范農地金融機構的運作、防范風險以及保護農業生產，各國都以立法為保障構建科學合理的農地金融制度。
依法設立農地金融機構，明確其職責與權利。1916年，美國以《聯邦農場貸款法》和《聯邦農業貸款法》為基礎，分別設立了12個農區的土地銀行和聯邦土地銀行。聯邦農業抵押公司依據1934年的《聯邦農業抵押公司法》成立。1971年的《農場信貸法》規定了農貸機構和抵押公司服務農業農村的公共使命和開展農地抵押貸款的制度規范，包括借款人必須是農業耕種和經營者、土地抵押貸款不超過評估價值的85%、建立強制保險制度等。《德意志農業地產抵押銀行法》《德國民法典》《德國擔保法》都明確了農地抵押權和準予抵押權的流通，并共同對所涉及的當事主體，即農民、土地抵押信用合作社、農業地產抵押銀行之間的權利義務給予較為詳細的規定。法國《土地銀行法》明確了土地銀行的性質，規范其管理運行。
依法保障對農地信貸系統的支持，強化政策支農功能。美國《緊急農業抵押貸款法案》和《農業信用法》要求，保障農場主獲得低息貸款、發行國債為農業信用系統籌措資金、以財政資金支持土地銀行辦理委托貸款業務以及建立信貸救濟與保險體系防范風險。法國《農業指導法》和《農業指導補充法》規定，應對購買土地和農業機械的大農戶給予無息或低息貸款。
依法對抵押人的基本生活與生產給予保護。《美國聯邦法典》將“家園地豁免”條例延伸至農地抵押貸款。如果抵押人先前耕作收入低于一定標準，則允許抵押人在抵押權實現和抵押物出售過程中租借他的主要住處、住處周圍地產、農用建筑物以及不超過10英畝的相鄰土地。“家園”租賃的租期不能超過5年，但也不可低于3年，“家園”承租人享有優先回購權。
以合作社為基礎建立農地管理平臺
農地抵押貸款運行的先決條件是要有一個良好的土地登記和地籍管理制度。美國土地登記制度規定，除少數未開發區域外，所有農地開發均應符合政府土地規劃要求，并應將每塊農地的面積、用途、權屬等宗地狀況在政府部門進行詳細初始登記。農地所有者以土地抵押申請借款時，須提供合法的土地所有權證；經過土地銀行的審核、測量、估價后準予貸款的，將土地抵押證件收存，并將評估報告報送農場信貸管理局。德國相關制度規定，在提交土地所有權證明申請農地抵押貸款時，還需要清晰說明抵押土地位置、面積等具體信息，并有專門人員對土地進行測量評估以確立土地價值。2007年，我國臺灣地區成立了“農地銀行”，建立了土地信息平臺，在自行登記申報基礎上，由農漁會協助實地勘查、拍照，確定土地標示、位置和土地利用現況。
合作組織作為農地金融業務的中間平臺發揮著聚合土地、降低交易成本、互助支持、防范風險的重要作用。在美國、德國、韓國，想通過農地獲得抵押貸款必須加入合作社，并向合作社繳納一定的入會費或入股金。法國、日本、臺灣農業生產者雖然可以直接申請土地抵押貸款，但實際操作中基層合作組織仍承擔了大量的服務功能，發揮著核心樞紐作用。比如，日本農協和臺灣農會提供農地租賃和買賣信息、農地勘測與評估等服務。
以完整的金融服務鏈分散農地抵押貸款風險
發達國家和地區的農地金融是一個層層嵌套和相互支持的體系，獲得了信貸合作、信用保證、農業保險和信貸保險、信貸協助、農地抵押債券和銀行基金等全方位、多層次金融服務的共同支撐，能夠更好地防范風險、保障農地信貸的持續穩健運營。
美國1987年出臺的《農業信貸法》規定，每家銀行在單獨承擔義務的同時，還要共同分擔聯邦土地銀行的金融風險，形成了農地金融體系內部的協調與互助機制。聯邦農業抵押公司、聯邦農場信貸協助會、農業信貸協助公司、農場信貸保險公司、農場信貸銀行基金延長和擴展了美國農地金融服務鏈條，共同起到了防范和分擔金融風險的作用。美國1971年的《農場信貸法》要求銀行按未償還債務的2%向農場信貸保險公司繳納貸款保險費，成立農場信貸保險基金。當銀行發生貸款無法償還或借款人退股不能等值返回時，先由農場信貸保險基金歸還，不足后再通過農業信貸協助公司以購買優先股的形式提供資金予以歸還。我國臺灣地區在1983年成立了農業信用保證基金。農民申請土地抵押貸款的同時要向農業信用保證基金繳納一定數額的保證金，由農業信用保證基金為該項貸款提供擔保。當發生逾期貸款時，農業貸款機構可以向農業信用保證基金申請代為清償。
建立引導金融資本向現代農業和新型農業經營主體投入的長效機制
我國農業向規模經營和可持續發展的轉型需要大規模、長期性建設資金的投入，包括基礎設施、農用設施、機械化設備、土壤改良等。僅靠財政，這是難以負擔的，現行農村金融體系也缺乏能力、動力和可行的商業方式給予充分支持。因而，我國迫切需要借鑒發達國家和地區農地金融制度經驗，在農村土地經營權抵押貸款之上建立政府支持的農地債券化機制，以政策性的社會籌資、市場化的運行模式為基礎重構農業政策性金融體系，在制度上建立引導金融資本向農村轉移、向現代農業和新型農業經營主體投入的長效機制。
首先，加強法律的支持和保障，對農地抵押融資進行專門立法。一方面，修訂《物權法》《擔保法》和《農村土地承包法》，明確農村承包土地經營權抵押以及抵押債權流轉的權益，為農地抵押貸款和發行農地抵押債券提供法律保障。另一方面，制定專門的農地抵押貸款法，限定開展農村土地抵押貸款業務的金融機構及農村土地專營機構的資格條件、農地抵押貸款的發放條件、抵押土地及其處置后的使用范圍，規范和約束農民、土地合作社、土地銀行、土地收儲公司等農地金融業務主體之間的權利與義務關系，建立配套信用保證、農業保險、貸款保險、信用救助、農地收儲制度以及相應責任主體在風險發生時對貸款的代償責任。
其次，完善市場服務體系，建立規范非營利的農地專營機構。整合現行的土地合作社、土地流轉服務平臺以及土地產權融資服務平臺等機構，構建統一的農村土地服務平臺，以農地確權登記為基礎，建立起支撐農地抵押貸款業務的農地基礎信息系統、價值評估系統、供需對接與交易支持系統。建立國家農村土地抵押銀行，以政府信用為擔保發行農地抵押債券，在公開市場上籌集資金，建立對基層土地抵押貸款發放機構的“批發貸款”機制，從資金來源上解決當前金融機構風險控制與農村金融需求不匹配的問題。建立政策性的農村土地收儲基金和土地開發服務公司，配合高標準基本農田建設、土壤改良、生態修復治理等項目，對因土地經營價值下降而難以流轉進而實現抵押權的土地進行政策性收儲，對土地實行連片整理、農田改造、修復整治，待恢復土地生產力之后再進行市場流轉。
再次，強化風險保障機制，健全農業保險、貸款保險以及信貸援助制度。支持保險公司針對特色化、規模化農業推出賠付率更高的商業保險，在財政保費補貼的基礎上建立農地抵押的強制保險制度。由各銀行按照未償還農地抵押貸款的2%繳納貸款保險金，財政上給予一定比例配套資助，在國家層面建立農業信貸保險基金。建立農地金融的信貸援助制度，利用財政入股注資、央行借款或貼現、銀行間借款以及債權買入等機制，幫助化解風險。
最后，穩定農村土地經營權，支持長期穩定的規模經營。在穩定農村土地承包權的基礎上，支持符合條件的新型農業經營主體長期租賃土地進行規模化生產，對流轉的經營權及其附著資產給予確權頒證，創造市場有效的貸款需求主體和法律有效的抵押標的，探索建立長期農地租賃的貸款按揭制度。完善對新型農業經營主體的支持政策，加強對基礎設施配套、設施與設備升級改造、新技術采納、新銷售渠道開拓及實行環境友好型生產的政策性資助。在強化政策引導功能的基礎上，由政策疊加效應促進新型農業經營主體成長，降低其面臨的銀行貸款風險。
（本文作者分別為國務院發展研究中心副研究員，中央農村工作領導小組辦公室處長，本文系國務院發展研究中心農村經濟研究部“農村土地金融的制度與模式研究”課題成果之一）