“留守村”的根本性治理

有序推進農業轉移人口市民化，減少農村留守人口

從根本上治理“留守村”，思路之一是減少農村留守人口，實現農業轉移人口市民化。我國“留守村”的根源是城鄉二元制度改革滯后和城鎮化不徹底，要害是農業人口轉移與市民化不同步，阻礙了進城農民的家人跟隨進城。長期以來，學界的研究重點是促進進城農民的就業、勞動權益保護和民生改善，然而這治標不治本。近年來，逐漸形成共識讓進城農民融入城市，走市民化道路。黨的十八大肯定了這一思路，首次提出“有序推進農業轉移人口市民化”。十八屆三中全會提出“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。

有序推進農業轉移人口市民化，要全面深化改革。從城市角度看，抓緊戶籍制度改革，放寬戶口遷移政策，完善配套措施，建立城鄉統一的戶口登記制度，有序推進符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。戶籍制度不是一個獨立執行的制度，而是與利益分配、資源配置等制度捆在一起的“一攬子”制度。戶籍的轉換只是“形”，平等享有城市居民的基本公共服務才是“實”。在戶籍制度漸進改革的過程中，要按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，覆蓋農業轉移人口。

從農村角度看，要深化農村土地制度改革，賦予農民“退出權”。農業轉移人口與農村土地有千絲萬縷的聯系，農村土地制度對農業轉移人口市民化具有重要影響。我國農村土地屬于農民集體所有（法律規定屬于國家的除外），產權安排以所有權和承包經營權“兩權分離”為一般特征：農民共同擁有所有權，由農村集體經濟組織代表成員行使，農民個人擁有承包經營權，包括承包權、占有權、使用權、收益權和流轉權。

現行農村土地制度賦予農民的土地權利是一種“成員權”，沒有賦予農民退出集體及土地時獲得經濟補償的權利。這意味著農民市民化時只能無償放棄土地，這實質上剝奪了市民化農民的土地財產權利，使進城農民難以舍棄土地，割不斷與農村土地的“臍帶”聯系，削弱了其市民化意愿，阻礙了市民化進程。黨的十八大提出“賦予農民更多財產權利”，在農業轉移人口市民化背景下，農村土地制度創新的焦點是賦予農民“退出權”，即農業轉移人口市民化時退出農村集體經濟組織及其土地（承包地和宅基地），有權獲得經濟補償。“退出權”反映了市民化農業轉移人口的土地產權訴求，保護了他們的土地權益，能夠促進農民分化和農業轉移人口市民化。

培育新型農業經營主體，振興“留守村”農業

解決“誰來種地”的問題，根本的辦法是培育新型農業經營主體。改革以后，我國農村實行家庭承包制，形成了2億多家庭承包經營農戶。相對于計劃經濟年代人民公社的集體經營，家庭承包經營農戶是改革后新的農業經營主體。家庭承包制的最大歷史功績是確立了農業家庭承包的經營模式和農民自主經營的主體地位，充分調動了農民的生產積極性。然而，在工業化、城鎮化進程中，較高的非農收入吸引農村勞動力轉移，家庭承包經營農戶主體發生了嚴重的退化，不少地方農業從業者“高齡化、女性化、低文化”，農業后繼無人。

針對這種情況，黨的十八大提出“培育新型經營主體，發展多種形式規模經營，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系”。十八屆三中全會《決定》提出，“堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，加快構建新型農業經營體系”。伴隨改革開放三十多年的發展，我國農業中不斷涌現出新型的經營主體，如種養專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業龍頭企業等。

目前這些新的農業經營主體還比較弱小，發展不規范，存在這樣或那樣的問題，只是具有新型農業經營主體的某些特征，還不是真正的新型農業經營主體，有待做大做強。如前所述，目前我國農村都在不同程度上是“留守村”，但并不是所有青壯年勞動力都外出了。因此，可以將現有的留村青壯年勞動力培育成種養專業大戶、家庭農場主，或者發展農民合作社，還可以引入工商資本，發展合作社或農業產業化龍頭企業。

培育新型農業經營主體，必須引導農村土地承包經營權流轉。農村土地承包經營權流轉，簡稱土地流轉，指農戶保留承包權，把土地的經營權（使用權）轉讓給其他農戶或組織的行為。土地承包經營權流轉不是土地所有權買賣，而是土地使用權流動。我國農村人多地少，土地屬于一個集體范圍內的全體成員共同所有，每個成員的權利平等，家庭承包制按照家庭人口數量平均承包土地，農業經營呈現細小分散的規模不經濟。

改革開放以來，實踐中解決農戶家庭經營規模不經濟的辦法之一就是發展農戶之間的土地承包經營權流轉。引導農村土地承包經營權流轉，是堅持和完善現行農村土地承包制度的一個重要方面，也是培育新型農業經營主體的題中應有之義。十八屆三中全會《決定》提出，“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。“留守村”引導農村土地承包經營權流轉，具有更為成熟的條件。一方面，大多數青壯年勞動力外出，大量土地低效利用甚至閑置撂荒。另一方面，新型農業經營主體必須集中一定數量的土地開展規模經營，才有“用武之地”。發展農村土地承包經營權流轉，將促進新型農業經營主體的形成。

（本文作者分別為華南農業大學經濟管理學院農經系教授、博導，廣東省社會科學院社會學與人口學研究所研究員）