國家治理離不開社會動員，國家治理內涵也必須包含對社會動員的治理。一段時間以來，從計劃經濟向市場經濟全面轉型的中間狀態，形成了最具中國特色的社會格局，即俗稱“體制內”和“體制外”兩個行動空間及其內在邏輯的隔離和對峙。這種狀態在社會動員領域表現得更為明顯。

“體制內動員”和“體制外動員”

社會主義市場經濟的提法本身表明，一方面自由自愿基礎上的商品交易已經成為主流，另一方面政府仍然掌握著強大的市場干預權力。前者意味著普通人只要能提供為市場所接受的產品或服務，就可以“自食其力”，不用依附于任何機構，計劃經濟時代單位與個人那種近似于不可選擇但又擺脫不掉的關系，在市場經濟中不復存在。后者則意味著強有力的組織體系、依附性交往關系和行政命令下的行為方式仍然在部分領域中占據主導地位。所謂體制內指的就是后者，而體制外就是前者。

在現實生活中，體制內和體制外有各種表達。比如，在戶籍制下，城市居民以其享受的公共資源和福利待遇，可視為體制內，而農村居民同樣按照權益標準，只能算作體制外，所謂“農民工”就是最好的體制差異標本——職業是工人，身份是農民，這個“一身二任”就是體制內外分界在同一個人身上的表現。而同為領取工資收入的人員，在公務員崗位、事業編制和其他非國有性質的崗位上，個人享受的待遇和預見的職業前景不能說完全不一樣，但絕大多數情況下是有明顯差別的：進入權力階層的門檻往往都是設置在這一條分界線上，擁有行政或事業編制、獲得了行政級別的人員就有更多機會被選拔為同級別官員，而外資或民營企業的高管沒有官方認可的行政級別，企業或機構自設的職級同官方行政級別不具有“公約數”。

即便同在文廣系統內，新聞中心往往屬于體制內，職員享受著事業編制的穩定，而其他節目從業者屬于體制外，身處企業，必須到市場上討生活，隨時可能因財務原因而失去工作。同屬言論表達空間，體制內指的是主流媒體，從業者發聲需要嚴格遵守規定和“通知要求”，而體制外指的是“自媒體”，即互聯網和移動互聯網上說話更個性化的個人。

由此可見，身份社會無所不在。在社會動員上，自然出現了同樣的“體制內外”之別。各種通過組織紐帶和指令性要求而集合起來共同行動的人員都可以歸入“體制內動員”范疇，而完全憑個人興趣或認同自愿參與、自主脫離、相互間沒有固定和穩定關系的行動者，都可以歸入“體制外動員”。

這里之所以采用體制內和體制外這一對概念，而不采用看似更清晰明了的“行政性動員”和“社會化動員”概念，是因為體制內動員雖然主要依托行政架構，但并沒有局限在有形的行政架構之內，同樣，身在行政架構內，參與社會化動員的也大有人在，所以，為了避免模糊和重合，還是采取體制內和體制外這對更易于描述和分析當下社會動員特征的概念。當然需要強調的是，為描述和分析的方便，難免過度強化兩者的區別和對壘，而在現實生活中兩者之間還是存在互滲和互通關系的。

體制內外：兩種社會動員邏輯的比較

兩種不同的動員方式首先在于動員者和被動員者生存來源的不同。體制內動員者和被動員者都“靠體制吃飯”，前者不但吃體制的飯，還可以依托體制給予的待遇，來要求甚至“要挾”體制內人員，這在體制內為獻血、捐款等體制外事項進行動員時，特別刺目。本來捐贈屬于公民自愿范疇，無需借助體制力量，但體制缺乏社會化動員能力，便頻頻介入私人空間，用強制手段來促成“自愿捐贈”，導演出一場場“捐贈秀”。相反，體制外人員同被動員人士之間沒有任何制約性資源可用，其動員方式自然大相徑庭。

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體率先倡導八項規定、從嚴治吏等各項舉措，讓各種高檔消費品市場一下子黯然失色，這足以說明全社會生產的財富被體制內群體占用的比例之高。以現實利益為觀察點，體制內動員所遵循的原理是維護現行秩序和秩序中的既得利益，而體制外群體因為主要由中低層人士組成，所以更希望在現行秩序中維護自身利益和爭取更多利益，體制內外動員的動力走向亦是完全不同的。

自“發展就是硬道理”家喻戶曉以來，體制內也開始遵循“效率”先行原則，無論工程項目的推進，還是維穩行動的展開，不但動員的目的是“效率”，而且動員的方式也高度強調“效率”，以致一場動員之后往往留下許多后遺癥。與此相對的是，體制外群體則更追求“公平”，以此在社會利益格局調整中為自己爭取更多份額。也因此，體制外動員的口號幾無例外，都標榜“公平”，至今網絡炒作的不二法門也依然是給一件日常瑣事賦予無限拔高的“道義價值”，一聲“公平”足以讓草根世界應者云集。

由于體制擁有雄厚的資源，尤其是強制性資源，所以有時甚至可以忽略被動員者的意愿，只要配置好落實命令所必須的相應資源即可。也因此，體制內動員時常被批評為“粗魯”“橫蠻”，就是這個道理。人類行動的風格最后取決于個人或群體擁有的解決問題的資源。而體制外動員缺乏資源，唯有使巧勁，才能達到一呼百應的效果。所以，體制外動員基本上都經過策劃，其中有許多富有創意，因此“智力型動員”可以用作體制外動員的別稱。