國家治理體系和治理能力是一個有機整體，相輔相成。高效、成熟、定型的高水平國家治理體系有利于國家治理能力的提升，而國家治理能力的不斷提高，也有助于充實和完善國家治理體系。推進國家治理現代化的過程中，對治理能力進行深入研究、科學評估，能夠為完善治理體系提供有益參照，同時也是推動治理能力現代化的重要智力支撐。

當前，測度中國縣市治理現狀，發現縣市治理體系、治理能力建設方面存在的主要問題，對于了解和提升中國縣域地區治理能力，以及推進整個國家治理能力的現代化，有著非常重要的現實指導意義。這也是我們對縣市治理能力展開測評的主要初衷。同時，處于省（直轄市、自治區）和縣市之間的地市一級，在區域經濟調控、要素資源配置、產業結構調整、城鄉發展統籌等方面有著異常重要的作用和地位，對其治理能力的研究和評價同樣意義重大。

實施改革開放后，為了更好地發揮重要城市在經濟社會改革發展中的引領作用，上世紀90年代，我國在部分省會城市和計劃單列市的基礎上，設立了15個行政級別相當于副省級管轄權的城市（最初為16個，后其中的重慶市被劃為直轄市）。經過多年的改革發展，15個副省級城市在國民經濟體系中占有十分重要的地位，地區生產總值、財政收入、居民人均可支配收入、利用外資額等均保持著較快的增長，對周邊城市產生了巨大的示范帶動效應，對整個國家經濟的發展做出了突出貢獻。

隨著改革的日益深入，推進國家治理體系和治理能力現代化成為全面深化改革的總目標，而在經濟發展進入新常態后，中國經濟面臨著較大的下行壓力。完善治理體系，提升治理能力，繼而促進中國發展新舊動力的順利轉換，在當前比任何時候都顯得迫切而緊要。在這樣的特殊背景下，推進這些在發展階段、發展模式等方面都極具代表性的副省級城市的治理體系和治理能力走向現代化，無論從全國層面來看，還是從區域的視角來審視，其重要意義都是不言而喻的。而且，對這些同等“量級”的城市治理能力進行測評后，各城市相互之間具有更強的可比性。

人民論壇測評中心以調整后的中國地方治理能力評價體系為理論模型，應用2014年的中國城市統計年鑒、中國區域經濟統計年鑒提供的公開統計數據，對我國15個副省級城市的治理能力進行了測評、排名、比較和進一步分析。我們希望通過這種系統性的研究，對各城市的主要做法、有效經驗進行探索，并為促進各城市治理能力的進一步提升，提供參考和借鑒。

指標體系的構建原則、依據與數據的選取

在構建治理能力測評理論模式過程中，我們主要遵循了全面性、系統性、敏感性、可比性、可操作性和動態性六個基本原則。以用最適宜的指標來客觀評價治理能力為導向，以我國城市一級目前所處的發展階段和經濟社會發展實際為前提，以“善治”理念為指導，在借鑒新古典宏觀經濟學、福利經濟學、現代財政學和公共選擇經濟學基本理論基礎上，搭建了保障能力、調控能力、財政能力、參與能力四個一級指標及養老保險參保率、人均財政收入、財政收入增長能力等衡量四個一級指標的共七個二級指標。同時，在指標數據選取方面，又是充分建立在數據的可得性基礎上，具體選擇的指標數據說明如下。

……

成都：治理能力綜合得分在15個城市中排在第14位。比較分析結果顯示，該市保障能力、調控能力、財政能力、參與能力均偏低（第10、12、10、12位）。通過進一步分析該市保障能力、財政能力下的五個二級指標得分，我們發現，該市保障能力偏低，與養老保險參保率、醫療保險參保率偏低有關；而財政能力偏低，則與財政收支平衡能力偏低有關。為此對于成都市，進一步提高基本養老保險、基本醫療保險覆蓋率，通過加快發展產業、完善稅收和就業結構等來提高人均財政收入水平，制定更為科學的財政支出規劃繼而促進財政收支的平衡，以及繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，均是其今后提升治理能力的重點。

西安：治理能力綜合得分在15個城市中排在末位。比較分析結果顯示，盡管該市具有較高的財政能力（第6位），但保障能力、調控能力、參與能力均偏低（第12、13、15位）。通過進一步分析該市保障能力下的三個二級指標得分，我們發現，該市保障能力偏低，與養老保險參保率、醫療保險參保率、失業保險參保率偏低均有關。為此對于西安市，進一步提高居民社會保險覆蓋率，通過加快發展產業、完善稅收和就業結構等來提高人均財政收入水平，以及繼續發展有利于群眾參與治理活動的各類組織和機構，是其今后提升治理能力的三個重點。

可能產生的誤差及其他說明

數據可得性帶來的限制。在指標數據選取方面，主要是以數據的可獲取性為導向的，這在一定程度上限制了指標數據對于指標的準確反映程度，因此測評結果與各城市的實際治理水平存在略微偏差在所難免。

更為深入的實地調研有助于對測評結果進行補充和修正。除了數據的可得性會給指標體系的構建和指標數據的選擇帶來限制之外，對于現實中處于不同發展階段的不同城市，有其各自的發展特色、發展重點和難點，因此評價城市治理能力的指標體系應盡量避免千篇一律。若就相關問題廣泛開展實地調研，不僅有利于準確把握各城市所處的實際發展階段，而且有助于根據各城市發展重點等，針對不同城市設計不同的指標權重，進而對測評的結果進行修正和補充。

如若可以獲取到更為詳實的各城市經濟社會發展數據，將能夠在構建城市治理能力影響因素的計量模型之基礎上，從實證的層面更深一層地探索究竟還有哪些經濟社會發展方面的因素，會促進或限制這些副省級城市治理能力的提升。

盡管我們此前曾對各省區下轄地市的治理能力展開了測評，但因本次測評是以15個副省級城市為對象，在堅持指標數據的可獲取性、一致性的原則下，本次測評中應用的指標數據、指標權重的設計較先前的地市治理能力測評都有了略微調整。這也是為何本次測評結果中出現個別城市相互之間治理能力的排名，在順序上與此前測評中得到的排名順序不一致的主要原因。

（執筆：欒大鵬）

（全文請參見《國家治理》周刊2015年十月第一周，總第61期）