【摘要】為緩解中心城區擁擠壓力，打造以郊區新城為支撐的多中心空間格局始終都是我國特大城市發展建設的重要戰略，然而現實的復雜性使其有效性、可行性遭到了質疑。針對國內城市的一系列實證研究表明，多中心式的空間集聚結構能夠提高經濟、交通、生態等方面的績效，應該是未來我國特大城市空間發展的必然選擇。在政策操作上，應在尊重市場規律基礎上加以積極的政府引導，構建一體化的快速軌道交通體系，通過中心城區功能疏解和政策聚焦壯大副中心城市，強化職住均衡和多功能融合，引導多中心格局的形成。

【關鍵詞】多中心  城市空間結構  發展績效  特大城市  治理現代化

【中圖分類號】TU984.113          【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2015.17.001

我國特大城市該走向何方？

美國著名城市理論家劉易斯·芒福德曾將城市形象地比作是一種“容器”，認為其魅力就在于可容納諸多要素與豐富多元的文化，這樣的經典比喻放在今天依然適用。伴隨著我國經濟的快速增長以及城市化進程的加快，大城市在文化向心力方面的巨大優勢尤為明顯，正是“共享”“學習”“匹配”等機制的作用為其帶來了明顯的規模經濟優勢，使得大城市無論在就業崗位、公共服務水平，還是發展機會、文化資源上都具有十足的吸引力，繼而聚集了大量的外來人口與經濟活動。然而集聚是有極限的，特大城市與資源環境承載力之間的矛盾逐漸涌現，“留在北上廣”還是“逃離北上廣”的爭議不絕于耳，交通擁堵、環境污染、生活成本攀升、空間無序蔓延等一系列“城市病”的出現在一定程度上削弱了大城市的魅力。

近年來，為了緩解中心城區的擁擠，同時考慮到發展的需要，北上廣深等國內主要大城市借鑒了西方城市規劃思想及理論，在總體規劃中均提出建設多中心空間結構的目標。同時，新城新區建設之風盛行。例如，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心于2013年對遼寧等12個省區進行調研發現，12個省會城市均提出建設新城新區，144個地級市中的133個和161個縣級市中的67個也相繼開展新城新區建設計劃①。行政中心外遷是新城新區建設的一個重要動力。據統計，自1994年至今，我國70個大中城市中有34座城市的行政中心已經、正在或計劃搬遷②，其中不少試圖憑借政府駐地的外遷轉移帶來功能在城市外圍副中心再度集聚。

盡管郊區新城、城市副中心等規劃理念已經滲透到我國特大城市的發展實踐過程之中，然而現實成效并不如預期樂觀，一些新的問題開始涌現，甚至將特大城市推向了更為復雜的現實困境。以郊區新城為標志的副中心建設，由于發展基礎薄弱，吸引力不足，并不能有力地阻擋中心城區的擴散與蔓延，攤大餅現象有增無減；郊區新城建設伊始多以房地產開發為主，就業崗位不足，自身發展動力不強，住在新城的人依然要到中心城區就業，通勤成本較高，加之缺乏高品質的公共服務配套（如醫院、學校等），多數新城僅是“臥城”而非綜合性、獨立性較強的副中心。個別新城新區甚至有淪為“空城”“鬼城”的嫌疑。

這讓我們不禁發問，緣于規劃理念的多中心空間形態是否僅僅是理想的烏托邦？這樣適度分散的發展理念能否在效率上滿足城市的發展需求？國家新型城鎮化要求逐漸打破戶籍限制，將導致人口流動和重構城市空間結構的時間窗口出現，我國特大城市空間發展該走向何方？如果多中心戰略本身是科學的，又該怎樣推進？這些問題目前都找不到滿意答案。然而厘清這些問題，將有助于我們進一步認識城市空間結構與發展效率之間的關聯與互動機制，對于促進我國特大城市的中心城區疏解與健康發展都有重要的啟示意義。

多中心空間結構的理論淵源與發展態勢

多中心概念緣起規劃學領域，隸屬于“城市形態”研究范圍。多中心發展理念本質上主張分散式的城市空間布局，其中，現代城市規劃標志性的“田園城市”理論即可看作“多中心”理念的最初原型。霍華德的“田園城市”構想是針對當時的城市尤其是像倫敦這樣的大城市所面臨的擁擠、環境等負面問題，所提出的兼具城鄉優點的理想聚落形式。據田園城市的空間構想，為避免城市蔓延，四周須有永久性農用地圍繞，保證任何城市規模不至過大，其過量規模將由鄰近城市接納，這些城市共同構成城市組群概念。隨后的衛星城、新城、新市鎮以及沙里寧的有機疏散理論等，都可以看作是這一思想的延續。在實施政策上以“控制”和“疏解”為主要特征（見下表），先是通過建設綠帶和強化自然空間保護對中心城無序蔓延加以控制，同時，通過建設新城疏解過度集中在中心城區的人口，并加強新城自身發展能力，分擔中心城區過度集中的經濟活動與多元職能。

國外早期的多中心實施策略主要依托區域性、綜合性的規劃，憑借自上而下的力量對城市、區域空間布局進行優化調整，在人口疏解方面的確取得了一定收效，然而后期也逐漸暴露了一些問題：鄰近中心城區的新市鎮、新城久而久之與中心城區在空間上連綿成片，成為更大的集聚體；新城建設通常基礎較為薄弱，相當一段時期內其吸引力無法與中心城區抗衡，因此新城仍然主要以承擔居住職能為主，而大量向心通勤是廣泛存在的，從通勤動態視角來看，依然是單中心為主導的城市形態。此外，建設綠帶控制蔓延的想法與初衷是合理的，但是在具體實施過程中通常由于執行力度問題而存在一定滯后。

如果說早期圍繞多中心空間戰略的實踐主要依托的是自上而下的力量，那么隨后的發展過程中，自下而上的發展也開始逐漸體現。1970年代以來，隨著信息通訊技術和基礎設施的飛速發展，美國部分地區的郊區化開始呈現出一種新趨勢，即城市在分散發展的同時出現了相對集聚的現象。郊區以傳統的居住和商業中心為基礎，逐步發展成為全新的就業中心，因其功能完善并具有獨立性，成為區域網絡中的獨立節點，與外圍其他城市發生聯系與溝通。這種地域空間單元被稱為“邊緣城市（edge city）”，其概念首次由美國《華盛頓郵報》記者喬爾·加羅③提出，用于描述美國現代郊區化發展的外圍集中現象。加羅認為，邊緣城市代表了美國城市未來發展趨勢，是新的社會經濟形勢下，人們對于未來工作、居住以及生活方式做出的價值抉擇。他將邊緣城市劃分為三類，一類是小汽車普及之前已經存在的小規模人口聚集的郊區居民點、后隨著公路和汽車普及而發展而成的邊緣城市；一類是具有便利的交通區位條件、借助大型購物中心而繁榮起來的邊緣城市；還有一類是完全遵循一定專業規劃準則而建立起來的邊緣城市。這一時期發展起來的“邊緣城市”不僅僅是中心城市的衛星城，從更大意義上來講更像是一個獨立的特征鮮明的城市。這些邊緣地區或外圍地區直接與全球范圍內的生產網絡相連，使得城市內部中心與郊區之間的等級更加模糊，同時也淡化了中心城市作為“本地和地區文化中心”的角色。“邊緣城市”在洛杉磯大都市區內部體現得十分明顯。放大到洛杉磯大都市區的空間尺度來看，奧蘭治、圣貝納迪諾、里弗賽德和文圖拉這四個區域，在1970年代期間人口增長率達到40%，就業增長率甚至更高④。同時，這些外圍地區的內部結構越來越像一個完整的城市綜合體。

“邊緣城市”的實質是分散后的再集中，與以往的蔓延式郊區化不甚相同。后期，精明增長、新城市主義等發展主張均是強調有效率的集聚，本質上也是對要素分散化的再集聚進行呼吁，反對低密度的無序蔓延。美國洛杉磯學派作為20世紀后期興起的城市區域學術流派，其觀點較為全面地反映與支撐了多中心化的思想，提出多中心代表了工業化成熟及后工業化發展階段大都市的空間走向。洛杉磯大都市區目前已經顯示了十分明顯的多中心化，其有規律的“大分散、小集中”發展模式則展示出了與傳統不同的特征⑤。郊區及外圍地區開始成為具有獨立特性的發展空間，這些地區具有日漸增強的要素集聚能力，不再完全依附于城市中心發展。進入21世紀，彼得·霍爾帶領他的團隊完成了針對西北歐八大都市區多中心空間結構的研究，結論表明，功能多中心與專業化分工程度的提升是西北歐大都市區空間演化的重要特征⑥，各個中心在物質空間上看似分散，實際上在勞動力要素流動、經濟活動職能分工等方面存在密切的網絡化聯系，網絡化的多中心巨型城市區域代表了21世紀城市區域發展的新興趨勢⑦。

總結來看，隨著時間推進，多中心作為城市和區域的空間組織形態，在本質上也存在一定深化。最初的多中心理念試圖將過度集中在中心城的人口分散到外圍地區，形成幾個中心在規模上相對均衡的發展模式；后期隨著工業化水平的不斷提升，要素分散化程度提高，城市外圍地區發展動力增強，與城市主中心開始互動，逐漸形成幾個中心在功能分工上相對均衡的發展模式。從發展實踐來看，美國經歷了低密度蔓延式的郊區化，現如今也開始逐漸體現出多中心化的發展特征，與歐洲可謂殊途同歸，而這恰恰在一定程度上預示著城市區域未來的發展趨勢。

我國城市多中心空間結構的發展績效

多中心在國外大都市區的發展實踐經歷以及當前歐美城市空間發展理念的趨同性，在一定程度上增強了我們繼續堅持實施多中心戰略的信心。多中心式的空間結構并非空中樓閣，也不是規劃師脫離實際的個人作品，在市場力量與規劃引導的共同作用下，多中心式的發展形態是可以真實存在的。我國部分特大城市投入多中心實踐已有十多年時間，然而現實成效與預期存在一定差距，這就需要我們明確另一個問題，這種差距是否由于多中心無法滿足效率需求，也就是說，多中心空間結構是否比單中心結構具有更高的績效？這一問題亟待探索，同時也應該成為是否堅持多中心戰略的評判標準。

就經濟績效而言，以Krugman和Fujita等為代表的新經濟地理學認為，集聚帶來的規模報酬遞增更有助于經濟增長⑧。不少實證研究以規模或密度作為集聚代理變量，得到了正面支持的證據，集聚發展可以帶動增長已經受到了廣泛認可。然而，隨著城市規模擴大，過度集聚也會帶來外部成本上升，為了降低集聚不經濟，部分經濟活動與人口將分散到外圍地區并再度集中，從而形成多中心格局。因而集聚的空間結構同樣影響經濟績效，關于這點，新經濟地理學關注不夠，經濟學主流的均衡分析對空間在經濟增長中的作用大多不予以考慮。不過，Fujita和Ogawa構建的理論模型確實顯示，隨著人口規模增加和單位通勤成本提高，形成多中心空間均衡的可能性將隨之增大⑨。

單中心結構有助于集聚經濟效益獲得，但隨著規模擴大，集聚不經濟增加得更快。多中心結構不是分散，而是集聚的另一種形態或結構，是分散的集聚，不僅可以降低集聚不經濟，而且不會完全損失規模集聚經濟效益，仍然可以憑借“規模互借（borrowed size）”獲取一定規模報酬。規模互借是指地理鄰近且聯系緊密的規模較小城市的組合，由于相互靠近獲得了更大的正外部性，有時甚至可以實現與其規模相似的獨立的特大城市的發展效率。在實踐中，哪種結構績效更高取決于這些正副效應的綜合結果。相關實證研究鳳毛麟角，結論也不統一。同樣以美國大都市區作為樣本，Lee和Gorden（2007）實證研究表明，多中心結構與城市人口和就業的增長無顯著因果關系⑩；但Meijers和Burger（2010）的研究表明，多中心程度對勞動生產率具有顯著的正面影響?。所以，對于哪種結構更有利于經濟績效提高，學術界遠未達到統一認識，需要進一步深入探討。我們基于全國200多個地級及以上城市的大樣本計量檢驗發現，在經濟密度較高的市區尺度?，多中心結構城市具有更高的勞動生產率，這一結論與Meijers等關于美國大都市區的研究結論一致；在市域尺度?，總體來說，向市區單中心集聚會有更高的經濟績效，但隨著區域規模增長，有助于提升經濟績效的空間結構呈現出單中心—多中心的變化，即勞動力規模在100萬以下的城市，單中心結構有利于提高勞動生產率；勞動力規模在100萬以上的城市，多中心結構由于降低集聚不經濟而具有更高的綜合效益。

關于交通績效，單中心結構下的城市通勤流呈現高度的向心和離心態勢，帶來中心地區的交通擁堵；而當單中心結構向理想的多中心結構轉型后，兩個方面的效應疊加最終會降低通勤時耗和提高通勤效率：一方面，外圍居民可以就近在副中心就業，實現職住平衡，通勤距離降低導致通勤時耗減少；另一方面，流向主中心的通勤交通流量會分散，擁堵緩解，通勤速度提升，通勤時耗降低。但發達國家的實證研究，對于多中心是否比單中心更能縮短通勤這一問題，卻存在不同的結論。爭議與多中心的類型有關，職住均衡的多中心可以實現上述兩種效應，從而降低通勤；但職住嚴重分離的多中心，卻可能增加跨區域的遠距離通勤，反倒增加了通勤時耗或距離?。我們以上海為例的實證檢驗顯示?，隨著遠離就業主中心，就業副中心的平均通勤時耗趨于降低，這一結果表明多中心結構有利于降低通勤時耗。但在這一過程中，職住平衡并沒有發揮假設中的作用，就業副中心相對于主中心的通勤時耗降低效應，更多的是由于外圍就業中心地區較高的通勤速度帶來的。進一步以全國地級及以上城市市區為樣本的計量分析顯示?，在控制了一個城市的人口規模、密度、職住均衡、平均收入、受教育水平、產業結構、道路設施等通勤時耗的影響因素之后，多中心程度與城市平均通勤時耗顯著負相關，進一步支持了多中心城市結構（市區尺度）有助于降低通勤時耗的理論假設，為我國特大城市實施多中心戰略提供了實證依據。

我們還就多中心結構對能源消耗以及地價水平的影響進行了研究。多中心城市空間結構有助于促進環境友好、人居和諧、能源節約、環境保護和綠地防災。以數據可得的我國138個地級及以上城市市區為樣本，對于多中心結構的能耗績效展開實證研究顯示，多中心程度的提高會降低城市的人均能耗和單位生產總值能耗，具有更好的生態績效。樣本城市分布于22個省市自治區，遍布東中西部和南北方，因而具有廣泛的代表性，研究結論具有較強的可信度，在一定程度上為多中心城市空間發展政策提供了生態維度的依據。在地價方面，多中心結構能夠提供更多的中心區位，分散對主中心的土地需求，打破單中心的區位壟斷，從而通過競爭而降低平均地價。以我國73個數據可得的地級及以上城市市區為樣本進行的實證分析發現，在控制了其他地價影響因素后，多中心程度對于降低城市綜合地價具有顯著的作用，對于住宅用地和商服用地尤其如此，而且對于地價高的城市作用更明顯。這樣的結論也支持多中心有助于緩解城市集聚不經濟的假說。在城市規劃中，如果能夠強化多中心的空間結構，不僅有助于抑制過高的房價，提高居民的住房相對支付能力，而且有利于減輕企業成本負擔，提高企業競爭力和提升整個城市的經濟績效。

基于這些實證檢驗的結論，并充分參考借鑒國外此類研究，可以初步解除多中心與發展效率之間存在的質疑。我們有理由相信，多中心空間結構（市區尺度）由于可以在一定程度上降低集聚不經濟，其對于城市尤其是特大城市發展所帶來的正面作用是可以肯定的。因而，未來我國特大城市的空間格局應走向多中心化。

未來我國特大城市多中心戰略的政策建議

收入、就業機會以及基礎教育、醫療設施等方面的差距會使我國特大城市中心城區的人口繼續增加，繼續集聚。但為了緩解城市病，需要未雨綢繆，及早應對。

不能簡單控制人口流入，也不能簡單地放開戶籍。人口流動的相對均衡應基于相對合理的市場機制。今天特大城市人口流入和中小城市留不住人，部分原因是歷史上市場機制的扭曲所造成的。比如，北京、上海以及省會城市擁有遠遠高于全國平均水平的基礎教育設施、醫療保健設施、高等教育資源以及科技文化資源，就是計劃經濟時代的產物，北京生活用水價格大大低于應有成本也是管制的結果。如果簡單地只放開戶籍，其他非市場機制沒有理順，這種非對稱式操作，會帶來新的扭曲和問題，即可能造成特大城市人口壓力過大而小城市人口集聚不足。因此，公共設施質量均等化，完善市場機制，逐漸使價格信號合理化，使人口來去都基于個體理性選擇，這應該是最終追求的結果。中心城交通管制也應該盡快按照經濟補償原則，逐漸強化交通需求管理，使成本內部化，這是未來的必然選擇。

多中心結構的強化是應對未來人口增長可選擇的空間策略方案。我們常常說大城市人太多，其實主要是中心城區人口擁擠，如果能夠做到人口和就業的合理布局，就會大大減輕這一壓力。對于市區內部的空間優化，應避免人口過度集中于中心城區，以促進多中心有機疏散為重點。針對市域范圍的空間結構優化，則應根據城市不同規模制定不同的政策，較小規模的城市應重點引導市域人口向市區集中；對于規模較大的城市，則要考慮多中心疏解。

多中心結構形成的重中之重是壯大副中心城市，關鍵是做到副中心職住均衡和多功能融合。我們對上海中心城和重點新城的問卷調查顯示，被問者不愿意到新城去的主要原因包括：新城與中心城區交通聯系不便，就業崗位不足或職位薪水偏低，缺乏高質量的基礎教育設施、醫療設施和商業設施，等等?。為此，政府應做到：（1）在副中心提供高水準的中小學和醫院，提供足夠的就業崗位；（2）完善副中心與主中心及其他副中心之間的城際快速軌道交通，做到全市時空一體化；（3）向選定的副中心政策聚焦，政府負責的產業、高校園區、住宅基地、大項目、大工程等向新城傾斜集中，產生聚合效應，并進一步產生對企業和個人的吸引力；（4）與中心城區的增長控制聯動發展。未來理想的特大城市空間應該是網絡格局，形態上多中心，功能上一體化，主副中心功能等級接近，勞動生產率一致（因而收入或者說吸引力幾乎是一樣的），區別可能只在于一個是綜合功能中心，一個是專業功能中心。形象地說，以前把中心城叫做母城，衛星城跟中心城是母子關系，功能等級懸殊；而多中心結構下，中心城區與副中心城市之間是兄弟關系。

多中心格局的形成是一個長期的過程，絕不會一蹴而就，對其任務的艱巨性要有充分的認識。城市發展是經濟規律和政策共同作用的結果，多中心戰略的成功不僅需要搞清楚城市發展規律，并尊重市場規律這一基礎，還要發揮規劃和政策的積極引導作用，需要周密的政策設計和有力地貫徹實施。無獨有偶，建國前的大上海都市計劃和建國后北京的梁陳方案都是以多中心為基本思想的，盡管限于當時發展規模，多中心尺度跟今天有所不同。幾十年后我們又回到多中心戰略上來，其中的經驗和教訓值得深思。

（本文系國家自然科學基金資助項目、上海哲學社會科學規劃課題、教育部人文社科重點研究基地重大項目階段性成果，項目編號分別為：41471139、2014BCK003、11JJDZH004）

注釋

1季蘇平：《144個地級市中133個要造新城，新城野蠻生長多為“錢”》，中國廣播網，http://china.cnr.cn/yaowen/201308/t20130828_513433197.shtml，2013年8月28日。

2肖松鶴：《中國城市行政中心遷移情況報告》，大公香港發展研究院，http://www.21ccom.net/articles/china/ggzl/20150702126356.html，2015年7月2日。

3Garreau J., Edge city: Life on the new frontier, New York: Doubleday, 1991.

4［美］愛德華·索亞：《后現代地理學：重申批判社會理論中的空間》，王文斌譯，北京：商務印書館，2004年。

5張莉：《爾灣：解讀美國后大都市時代城市發展》，《國際城市規劃》，2012年第3期，第80～84頁。

6［英］彼得·霍爾、凱西·佩恩著：《多中心大都市——來自歐洲巨型城市區域的經驗》，羅震東等譯，北京：中國建筑工業出版社，2010年。

7孫斌棟、魏旭紅、王婷：《洛杉磯學派及其對人文地理學的影響》，《地理科學》，2015年第4期，第402～409頁。

8［美］藤田昌久、保羅·克魯格曼、安東尼·J·維納布爾斯：《空間經濟學——城市、區域與國際貿易》，梁琦譯，北京：中國人民大學出版社，2001年。

9Fujita M, Ogawa H., "Multiple equilibria and structural transition of nonmonocentric urban configurations", Regional Science and Urban Economics, 1982(2), pp.161-196.

10Lee B, Gordon P., Urban spatial structure and economic growth in US metropolitan areas, Paper presented at the 46th Annual Meetings of the Western Regional Science Association, at Newport Beach, CA. 2007.

11Meijers E J, Burger M J., "Spatial structure and productivity in US metropolitan areas", Environment and Planning A, 2010(6), pp.1383-1402.

12孫斌棟、張婷麟：《多中心城市空間結構的經濟績效——基于我國地級及以上城市市區尺度的實證研究》，中山大學“中國城市轉型與重構”國際研討會會議論文，2013年。

13孫斌棟、李琬：《城市規模分布的經濟績效——基于中國市域數據的實證研究》，《地理科學》，待發表。

14孫斌棟、潘鑫：《城市空間結構對交通出行影響研究的進展——單中心與多中心的論爭》，《城市問題》，2008年第1期，第35～37頁。

15孫斌棟、涂婷、石巍等：《特大城市多中心空間結構的交通績效檢驗——上海案例研究》，《城市規劃學刊》，2013年第2期，第63～69頁。

16Bindong Sun, Zhou He, Tinglin Zhang, et. al. "Urban Commuting Duration and Urban Spatial Structure:Empirical Study of China's Cities", International Journal of Sustainable Transporation, forthcoming.

17王穎、孫斌棟、喬森等：《中國特大城市的多中心空間戰略——以上海市為例》，《城市規劃學刊》，2012年第2期，第17～23頁。

責 編∕馬冰瑩

Multi-centered Structure: the Future Pattern of Mega-cities in China

Sun Bindong  Wei Xuhong

Abstract: In order to ease the pressure of congestion in the central urban areas, building a multi-centered spatial pattern supported by suburban new cities has always been an important strategy for the development and construction of mega-cities in our country. But its complexity has put its effectiveness and feasibility under questioning. A series of empirical studies on domestic cities have indicated that the multi-centered spatial clustering structure can improve the performance of the economy, transportation, and ecology, so it should be the direction that the Chinese mega-cities move in to develop the urban space. In terms of policy-making, the government should provide active guidance on the basis of respecting the laws of the market; build an integrated rapid rail transit system; expand the suburban cities by transferring the functions of the downtown areas and giving policy support; strengthen the balance between commercial and residential areas; stress the integration of the multiple functions; and guide the formation of the multi-centered pattern.

Keywords: multi-centered, urban spatial structure, development performance, mega-cities, modernization of management

孫斌棟，教育部人文社科重點研究基地—華東師范大學中國現代城市研究中心副主任，城市與區域科學學院黨委書記、教授、博導。研究方向為城市化、城市空間結構和城市交通。主要著作有《我國特大城市交通發展的空間戰略研究》《制度變遷與區域經濟增長》等。魏旭紅，上海同濟城市規劃設計研究院助理規劃師，通訊作者。