此類區域政策大都具有全局性，其對地方政府行為的影響也包括兩個方向，一個方向是鼓勵地方政府發揮自己的比較優勢，以地方特色贏得在全國發展布局中的有利地位。國家通過平衡區域發展差距的政策可以幫助落后地區發展，以便縮小區域間的發展差距，但是在全局性區域政策里對落后地區的幫助是通過產業政策、財政政策等手段，讓這些地區“追趕”發達地區。協調區域發展的目的不是抹平地區發展差異，而是讓各個區域更為協調的發展。

另一個方向是限制地方的過度開發和惡性競爭。例如，國家的主體功能區規劃根據不同區域的資源環境承載能力、現有的開發密度和發展潛力，把國土劃分為四類：優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區。主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，也是制訂國民經濟和社會發展總體規劃、區域規劃、城市規劃等的基本依據。主體功能區規劃的基調是控制開發強度，因此對地方經濟是一種規范與限制。

區域政策對政府行為的影響

對縱向府際關系的影響

在中國，政府行為主要發生在府際關系里，府際關系主要包括縱向的央地關系和上下級權力機關的關系，橫向的地方權力機關間的關系以及權力機關（政府部門）間的關系（林尚立，謝慶奎，楊宏山）。在縱向府際關系里，由于區域位于國家與地方的中間層級，中央和地方都在利用或影響區域政策達到自己的目的，區域政策因而成為中央與地方博弈的一個場域。區域政策屬于國家政策，由中央制定，所以區域政策首先是中央統治和管理的工具。中央通常在兩種情況下運用區域政策，一是從不平衡發展戰略出發，選擇若干地區率先發展起來，形成若干增長極，以之帶動其他較為落后地區的發展；二是通過區域政策來平衡區域發展差距，以實現全國的平衡發展。這兩種區域政策用于不同的發展階段，服務于不同的發展目標。由于中國各區域間差異較大，這兩種區域政策也可能同時并用。

當前，在全面深化改革不斷推進的背景下，中央強化了對改革的頂層設計以及頂層推動，區域政策涵蓋的空間跨度逐漸增加，對地方的引導性逐步增強，中央的權力因此得以不斷強化。在明確了市場在資源配置中的決定性作用以后，中央簡政放權的步伐加快，央地在職能方面的分工進一步明確，地方的權力隨之增加。中央與地方關系的基本走向是中央與地方的權力分界逐步明晰，各自在自己的權力范圍內開展活動，不斷強化自己的權力。就目前來看，中央與地方的權力處于再平衡的過程中。

區域政策包括若干單項政策，通常有財政、稅收、土地、投資、產業、市場準入等政策，有的時候還配有資金支持。在區域政策的資源效應驅動下，地方政府或是積極爭取中央區域政策的支持，或是努力影響中央的區域政策制定，有的甚至主動參與到區域政策的制定過程中。在地方對中央的積極游說過程中，地方首先必須發掘自己的優勢，提出創新的發展思路，從而不斷激發地方的創新能力。同時，地方也必須說明自己的發展對于全國發展的重要性，地方的全局觀念也會因此得以增強。

對橫向府際關系的影響

在橫向府際關系里，由于區域位于不同的地方政府之間，各個地方政府傾向于把區域合作作為實現共同利益、解決地方間利益沖突的途徑或機制。跨行政區的基礎設施配套、人員和物資的跨行政區流動、公共服務的跨行政區供給等的實現，需要地方政府間的協商與合作。通過區域合作，地方間得以打破行政區劃的障礙，共同利用和開發資源，共同保護環境，避免相互競爭而陷入“零和博弈”。借助區域，地方政府可以實現共贏，地方政府在區域內的合作也開始多于競爭。良好的橫向府際關系是競爭與合作并存的，是建立在公平競爭基礎上的合作狀態。由于地方在爭取中央的區域政策支持的時候，需要從區域的角度提出概念和政策建議，地方之間的合作成為必然選擇。中央區域政策因此具有引導地方合作、減少地方間惡性競爭的功能，地方之間的關系也因此得以改善。

區域政策的實行需要橫向部門間協調，區域政策主要由中央政府相應部門和省級地方政府相應部門制定，通常是由發改委來扮演這個角色。在制定區域政策過程中，發改委系統的職能主要是組織、協調和推動機關政策的出臺，而不是具體執行。國家發改委制定的區域政策不是由地方發改委來執行，而是由發改委作為牽頭部門，會同其他相關職能部門共同制訂區域規劃，并且負責督促各相關部門落實區域規劃。

現代國家治理的復雜性較高，政策往往需要多個部門的配合與協作才能完成。部門間合作體現于政策的制定和執行過程中，一項政策通常需要不同部門的合作才能完成。由于跨部門的公共事務越來越多，部門間在分工和分層級的基礎上，時常出現共同處理公共事務的需要。

“國家規模越大，其有效治理越有賴于府際之間的配合與協調。”（林尚立）對于中國這樣的超大規模的國家，區域治理是國家治理的重要內容，區域政策是重要的治理工具。中央、區域、地方共同構成國家治理體系的空間結構，因而需要中央與地方共同參與，并促進不同地方間深度合作，從而形成有效的區域治理合力。

（本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授，本文系國家社會科學基金重大項目“區域協調發展與區域政策創新”的階段性成果，立項批準號：13&ZD017）