“‘天價大蝦’事件在查處過程中存在哪些問題？若你是該案的承辦人員，你將如何展開調查確保準確實施處罰？”這是青島黃島區綜合行政執法局“執法業務和法律知識考試”的一道試題，也是黃島綜合行政執法改革態度的側面寫照——緊貼社會治理現實，直面行政執法問題，積極主動作為。

1月20-22日，大寒時節，中國大部分地區處于一年中最冷的時候。當調研組深入青島黃島區（西海岸新區）綜合行政執法改革一線，全面了解黃島綜合行政執法實踐后，調研組認為：上述此類事件如果發生在綜合行政執法體制下，通過發揮首接負責制和“第一時間”處置等手段，或許會成為樹立行政執法權威形象、贏得社會美譽的良機。

黃島綜合執法工作經驗及成效

2014年11月，黃島區綜合行政執法局成立，將城管、海洋、國土、交通、文化、環保等六個部門的執法隊伍整建制劃入，集中行使城市管理、國土資源、文化市場、海洋漁業、交通運輸、環境保護等六大領域的全部或部分行政執法權。試點一年多來，黃島綜合行政執法改革始終堅持問題導向和創新主線，取得以下四個方面的成效與經驗。

一是探索執法路徑，高效完成綜合執法的方式轉變。迅速將城管、文化、國土、交通、海洋、環保六大領域執法全部及部分職能和執法隊伍進行系統整合。黃島綜合行政執法局王波局長介紹說，目前黃島建立了由局機關、綜合執法大隊和26個鎮、街綜合執法中隊構成的工作管理機制。在職能事項劃分上全面清理綜合行政執法局與鎮、街承擔的具體職責和執法邊界，堅持“兩個凡是”的基本原則：凡是適合鎮、街管理與簡易執法的事項全部下放，凡是不適合鎮、街管理與簡易執法的事項均由綜合行政執法局承擔，具體負責六大領域專業執法及重大迎檢、專項整治執法保障。

二是創新管理舉措，有效凸顯綜合執法的整體提升。堅持綜合管理法制化，逐步完善行政執法責任制。厘清了“權力清單”和“責任清單”，相繼制定施行《綜合執法法律匯編》、《綜合執法實務手冊》、《執法辦案程序通則》，尤其是全面梳理綜合執法領域的行政處罰法條，已初步完成編制《綜合執法行政處罰自由裁量標準匯編》。經了解，此項工作走在全國綜合執法領域前列。

創新研發并實行了融合執法辦案智能管理系統、案件審批手機APP終端、移動執法終端和“移動執法手提箱”的“四位一體”執法辦案系統，提高了執法辦案的智能化、便捷化和信息化水平。該執法辦案智能系統獲得了國家版權局的計算機軟件著作權登記證書。調研組專家經仔細詢問了解后，對這套性價比很高的智能系統紛紛豎起大拇指。

堅持人事管理職員化、屬地管理常態化、日常管理統一化、內部運行科學化，推進綜合執法規范化進程。每年兩次全員“執法業務和法律知識”考試、不定期輪流全封閉式軍事訓練、定期集中學習培訓等一系列提升執法能力舉措的推行，凝聚了綜合執法隊員的向心力。曾是城管隊伍一員的綜合執法隊員郭克鵬接受調研組采訪時坦言，與過去相比，綜合執法改革對隊伍執法能力提升關注更多，在綜合執法的壓力與動力下，自身業務能力明顯提升。綜合執法巡察隊員薛志強則直言：“現在我已經把它（行政執法）當作個人的事業了”。

三是強化互聯互通，探索建立綜合執法的銜接機制。針對目前“執法難、難執法”現狀，為避免暴力抗法事件，搭建綜合執法與公安機關的執法保障銜接機制，綜合執法局成立公安派駐大隊，同時從公安部門增派一名大隊長兼任副局長。

針對綜合行政執法辦理案件數量多、當事人逾期未履行比例高、強制執行周期長的特點，黃島搭建綜合執法與法院的案件互通銜接機制。王波表示，通過在綜合執法局和法院聯合設立“行政非訴執行案件辦公室”，與法院建立信息共享、案情通報、案件移送等制度，實現了行政處罰與刑事處罰、強制執行的無縫對接，進一步壓縮了辦案時間，提高了執法效率。

面對行政執法部門與業務主管部門的職責難以界定的現狀，為有效規避和減少新的推諉扯皮現象發生，黃島綜合行政執法局正在籌劃研發可以將行政執法、行政審批和商事登記融合到一起的共享性信息系統，建立逾期未履行案件曝光平臺和行政處罰案件公示查詢平臺，以加大行政處罰案件的政務公開和對違法行為的懲戒力度，提高依法治理、系統治理、協同治理水平。

四是深化職能整合，全面推進綜合執法的效能革命。充分發揮綜合執法隊伍大、力量強的優勢，積極開展市容環境綜合整治行動，狠抓土地衛片整改，加強海岸帶保護、道路交通整治、文化市場環境凈化，有力保障“青島國際啤酒節”等重大應急活動。

充分利用社會治理平臺，暢通群眾舉報渠道，優化工作流程，嚴格執行首接負責制和“第一時間”處置原則，落實領導帶班值班制度和24小時舉報受理查處制度，發揮互聯網和大數據的優勢，加強了源頭治理和事先防范。據了解，2015年，黃島綜合行政執法局累計受理各領域舉報4.2萬余件，處理率達到100%，群眾滿意度達到95%；累計查辦一般程序案件6058件、簡易程序案件2000余件，罰款3100余萬元。

黃島綜合執法經驗的特點與啟示

調研組認為，黃島綜合行政執法改革具有如下特點與啟示：

第一，解決立法沖突的“試驗場”。黃島綜合行政執法的體制機制改革，既有物理變化也有化學反應。所謂物理變化，一是將各領域執法部門的人、財、物、編劃歸于一局，實現執法功能相近的隊伍整合，解決了執法人員編制受限、執法力量不足的問題；二是實行身份封存、全員上崗，推行兩套證件管理模式（行政執法證和執法協理員證），執法人員和協管員分別負責執法工作的“內核”（法定職責）和“外延”（協理職責），既解決了執法力量不足問題又激發了崗位競爭活力。以上措施一定程度上解決了行政法對執法人員身份、編制的限制，對各地綜合執法人員配制以及協管人員使用有較強借鑒意義。

所謂化學變化，一是解決了執法依據“打架”（法條競合）的問題，把對同一違法行為都有處罰權和強制權的部門整合到一起，實際上就解決了“七八個執法部門管不好一件事”的問題；二是突出了行政執法的效率原則，比如在土地規劃、建設領域，土地規劃執法的強制權在行政機關，由一個機關立案查處并由本機關同時強制執行，不僅能提高執法效率，而且能夠“除惡務盡”；三是客觀上形成行政執法相對獨立的特點，通過行政執法反向監督行政審批及行業管理，避免了以前的行政主管部門既管審批又管執法、既當裁判員又當運動員的“一言堂”的情形。

第二，樹立執法新形象的“風向標”。每一位執法者都是執法形象的一張名片。在一個人面前、一件事情上失去原則，就會在千百萬人面前失去信任和權威。王波說，黃島綜合執法改革目標就是要“努力讓人民群眾在每一個行政執法案件中都感受到公平正義”。當一個部門失去公信力時，無論他們說真話還是說假話，都會被認為是在說假話——為了防范上述政治學定律之一“塔西佗陷阱”的出現，黃島綜合執法改革堅持“內修素質、外塑形象”：統一了執法著裝、執法標識，樹立了巡察的嶄新形象；統一了執法文書、執法程序，提高規范化、程序化業務水平；統一了學習培訓，實行軍事化專項訓練和業務能力培訓兩手抓，扎實鍛煉巡察隊伍的過硬素質。這一系列改革舉措對各地綜合執法改革塑造執法新形象具有重要啟示。

第三，改變傳統執法模式的“驅動器”。傳統行政執法的弊端之一是重復執法，同一行為違反不同法律規定的情況下，各執法部門都要對當事人進行調查、取證、下告知、下決定，當事人要反復面對多個執法部門。綜合執法以后，一是可以實施“組合執法”，即對一個違法行為所涉及到的各個領域可以一次調查完畢，一次處罰完畢，采用“數事并罰”的方式解決重復執法。二是黃島綜合執法有效利用信息公開、兩法銜接以及信用使用等措施或者機制，對違法當事人拒不履行法律義務的能夠公開曝光、加快執行，并對當事人的信用使用予以限制，提高了執法工作的權威性。三是增加了行政執法的科技含量，“四位一體”辦案系統的投入使用，使調查詢問、文書制作和送達等工作從辦公室轉移到了違法現場，案件審批效率大幅提高，案件辦理周期大幅縮短，辦案程序統一規范。

第四，推進大部制改革的“試金石”。綜合各地綜合執法改革的經驗和教訓，實行綜合執法重要的瓶頸制約在于行政審批和行政處罰存在脫節，黃島綜合執法改革自運行之初就著力解決該項問題：一是建立行政許可內容向執法機關的順向移送的機制，目前正著手搭建行政許可和行政執法信息共享平臺，從而有效加強事中、事后監管；二是強化行政執法對行政許可實施的逆向監督，在執法過程中，發現違規審批或黨政機關工作人員存在違規違紀（重點集中在土地規劃領域），可與公安、紀檢部門及時聯動處理，也可以通過執法及時處罰行業管理部門履職不及時、管理不到位等問題。目前，綜合執法承接事后監管已經達成業內共識，但作為事前管理的行政許可分散造成的行政效率低下，以及事中監管脫節或推諉扯皮的問題日益突出，通過綜合執法倒逼行政審批體制改革、重建管理優先機制，黃島綜合行政執法的探索起到了試金石的作用。

調研組認為，黃島綜合行政執法改革直面問題、主動作為，在探索中實踐，在實踐中深化，開創了綜合執法的良好局面。試點一年多來，創建執法巡察隊伍，創新性地推進跨領域、跨部門綜合執法改革，將綜合行政執法融入社會治理創新體系中，破解了一系列多年來困擾行政執法領域的難題和頑癥，形成了一整套富有地方特色的綜合執法改革新路子，初步探索出具有示范意義和推廣價值的“黃島經驗”。

（人民論壇調研成員：賈立政、陶建群、杜美麗、張曉）

責編/周素麗 張寒 美編/ 于珊

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