【摘要】現行船舶油污損害賠償基金所采用的單一征收標準，無法在經濟上刺激石油貨主選擇安全船舶。文章從該基金本質出發，分析對污染風險安全等級不同的油輪適用不同的基金征收標準的合理性和可行性。稅收效率原則和外部性原理可以證明分級征收基金的合理性，模糊綜合評價法則為劃分污染風險安全等級提供了可行性。

【關鍵詞】船舶油污損害賠償基金　油輪污染風險安全等級　外部性原理　模糊綜合評價

【中圖分類號】F5 　　　 　　　【文獻標識碼】A

2012年，我國正式設立船舶油污損害賠償基金（以下簡稱“船舶油污基金”），當油污事故的受害人從船東以及保險公司得不到足額賠償時，可以向該特別基金請求補償。我國船舶油污基金法律制度移植自《設立國際油污損害賠償基金的國際公約》，采取了與國際油污損害賠償基金相同的單一征收模式，即對所有的征收對象按照統一標準征收（3角/噸）。對此，美國哈佛大學羅伯特·N·史蒂文森（Robert N. Stavins）教授很早就指出：“不論石油是采取何種方式運輸，一律對所有石油產品進行征稅。這種‘一刀切’的稅收政策對減少石油使用具有微弱的激勵效果，但不存在對使用更安全的船只和其他運輸方式的激勵。”①因此，采用與單一征收標準完全相反的做法，即按照油輪防污染安全等級的不同采用不同的基金繳納標準，在理論上是否具有合理性和可操作性，即為文章的研究內容。

船舶油污基金具有“準稅收”的性質

根據我國《船舶油污基金征收使用管理辦法》第三條規定，船舶油污基金的法律性質為政府性基金。政府性基金是一種依據法律規范性文件設立，為支持特定公共基礎設施建設和公共事業發展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金，它是我國特有的一種財政工具，包括各種基金、資金、專項收費等。政府性基金是一種非稅收入，與稅收相比具有政策性、被課征群體特殊性、專用性等特點。

政府性基金雖非法定稅收，但是二者本質相同。首先，二者都是我國的國家財政工具，為政府提供財政收入；其次，二者的征收主體都是國家，依靠國家行政強制力無償向繳納義務主體征收；再次，征收稅收和政府性基金的目的都是為了提供公共物品、實現公共職能；最后，稅收和政府性基金的征收都是將部分私人財產所有權收歸國有，因而必須遵守“稅收法定”原則，依法征收、使用、管理。正是因為二者的相似性，學者們稱其為“準稅收”。基于此，有學者提出，“政府性基金實為尚未稅化、無需稅化或有待稅化的特別財政工具”。②

政府性基金的產生是為了解決經濟急速擴張帶來基礎設施建設不足、財政資金短缺等問題。這種經濟轉型、資源匱乏的歷史背景已經消失，政府性基金自然會逐漸退出歷史舞臺。2002年，財政部一次性取消近85%的政府性基金項目。有學者甚至認為“政府性基金實為對私有財產權的侵犯，并有稅外加稅之嫌，若非必要，應當盡量地減少”。③因此，結合政府性基金的“準稅收”性，以及其逐漸稅化的發展趨勢，我國現行船舶油污基金的本質雖為政府性基金，但其設立、征收和使用都應當符合稅法的一般原理。

分級征收符合稅收效率原則

稅收效率原則是指稅收的征收必須有利于資源的有效配置和經濟機制的有效運行（經濟效率）以及提高稅務行政的效率（行政效率）。此外，環境稅的征收還應當符合環境效率。船舶油污基金作為一種與環境保護相關的“準稅收”，其征收目的為保護海洋環境、為油污事故受害人提供救濟。向石油行業征收基金固然會對企業的經濟效益稍有影響，但是基金的征收能夠為預防、控制、清理海洋石油污染，恢復受污染的海洋環境提供資金，因而基金的主要追求為環境效率目標。

更進一步，石油貨主在選擇其所需的油輪時，最主要考慮的因素為運費。完全依靠市場進行配置，石油貨主無疑會選擇運費較低的船舶進行運輸。低運費船舶存在老舊、船員技術較差、配備較低等問題，因而安全等級較低。如果對油輪進行防污染方面的安全等級劃分，油輪安全性越高，需繳納的基金就越少，反之，油輪安全性越低，需繳納的基金就越多。在這種機制的刺激作用下，如果石油貨主選擇低安全等級船舶所需繳納的油污基金和運費之和，大于或者等于選擇高安全等級船舶所需繳納的油污基金和運費之和，任何理性人都會選擇高安全等級的船舶進行運輸。因而，高安全等級的油輪在航運市場中將占據優勢地位，油輪發生污染事故的風險將得到大幅度降低，環境效率得到保障。

在保障環境效率的同時，分級征收油污基金還可以間接促進資源的有效配置。油輪企業的外部成本得到了不同程度的合理內部化，高安全等級的油輪在航運市場中的競爭力得到加強，低安全等級的老、舊、差油輪將會逐漸在油輪運輸航運中被淘汰，從而使航運市場中的資源得到有效配置。

分級征收是外部性原理的必然要求

經濟學家庇古所提出的外部性理論是政府向排污企業征收環境稅費的主要理論依據。具體而言，部分市場主體的經濟活動會給其他人帶來收益或者損失，獲得收益的人無需支付對價（邊際私人凈產值小于邊際社會凈產值），即成為正的外部性或者外部經濟性；遭受損失的人得不到相應的經濟補償（邊際私人凈產值大于邊際社會凈產值），即稱為負的外部經濟性或者外部不經濟性。④為解決外部性問題，庇古建議通過政府行為使外部成本內部化，將外部成本和收益在產品價格中體現。具體而言，由于負的外部性商品帶來的成本不需要個人承擔，而正的外部性商品帶來的收益并不能被個人獨占，因此經濟主體通常會樂于進行“外部不經濟”的消費行為，而不愿意做出“外部經濟”的消費行為，針對這兩種情況政府應分別采取不同的經濟政策進行激勵：對產生正的外部性的部門實行獎勵和津貼（環境補貼），以鼓勵廠商增加產量、增加其外部經濟。對產生負的外部性的部門進行征稅（“庇古稅”），迫使廠商減少產量、減少對社會的外部不經濟。⑤“污染者負擔原則”（Polluter Pays Principle）的理論基礎即在于此。

我國現行船舶油污基金的征收對象僅僅為持久性油類，唯一的考量因素即油輪的防污染安全等級。基于此，應當根據油輪安全等級的不同分級征收基金。通過這種激勵方式，石油企業在選擇承運其油類貨物的油輪時，通過計算其需要所支出的成本和需承擔的風險，便會選擇防污染安全等級較高的油輪，從而有利于保護環境。

模糊綜合評價方法為基金分級征收提供了可行性

油輪的污染風險受船舶（主要設備、輔助設備等）、船員（管理級船員、操作級船員等）、環境（油輪航線的氣象水文環境、地理環境等）、管理（公司管理、船上管理）等眾多因素影響。不同等級的基金征收標準不能人為任意確定，而需要結合自然科學的方法進行交叉研究，建立油輪防污染風險安全評價模型，科學地將油輪劃分為不同的安全等級，按照安全等級來確定基金征收標準。

模糊綜合評價法是水上通航環境安全與風險評估、船舶安全評估中的常用方法，該方法通過采用模糊數學對原本較為模糊的概念（如高、低、好、壞等）進行量化分析，以精確的數學語言描述各種確定性和不確定性因素，實現定性分析和定量分析的結合，對受多個因素影響的事物進行綜合評價。采用模糊綜合評價法對油輪進行防污染風險安全等級評價，首先需要綜合考慮前述所有與油輪安全運輸有關的風險因素；其次通過專家調查法對各個風險因素設置權重，以區別各風險因素對油輪安全評價結果的重要性；最后再行引入隸屬度即可得出風險因素的具體評價結果。該評價結果一般以模糊集合來表示，通過因素集、評價集、權重集以及評價矩陣、評價向量的建立，最終實現用定量的方法對復雜的模糊因子進行定性。

在實際操作中，依據上述模糊綜合評價方法建立的評價模型，可以借助C語言平臺搭建油輪污染風險安全評價系統軟件，將船舶自動識別系統所示的待評價油輪的基本信息導入評價軟件，即可實時計算出待評價油輪污染危險安全評價結果，進而確定征收等級，求出應交基金。

綜上，根據油輪安全等級不同適用不同級別的船舶油污基金征收標準，在制度設計上既能夠實現環境保護的目的，又能實現油輪運輸市場的經濟效率；在操作上借助軟件即可實現，在實踐中具有較強的可操作性。

（作者分別為大連海事大學法學院博士研究生，大連海事大學法學院講師；本文系中央高校基本科研業務費專項基金項目和遼寧省教育廳基地專項課題的研究成果，項目編號：3132014310、ZJ2013019）

【注釋】

①［美］保羅·R·伯特尼，羅伯特·N·史蒂文斯：《環境保護的公共政策》，穆賢清、方志偉譯，上海三聯書店、上海人民出版社，2004年，第61頁。

②③陳發源：“我國政府性基金法律制度研究”，安徽大學碩士學位論文，2012年，第21頁，第21頁。

④陳德敏：《環境法原理專著》，北京：法律出版社，2008年，第214頁。

⑤王婷婷，于詩卉：“油污損害賠償基金之法理基礎探討”，《海洋環境科學》，2015年第1期，第132頁。

責編 /韓露（實習）