【摘要】內蒙古貧困地區除自然、經濟和社會條件等制約因素外，基本公共服務的供給水平與機制成為影響扶貧開發的關鍵因素。在扶貧開發領域引入公共服務視角，擴大城鄉基本公共服務覆蓋面，將改善貧困地區發展的環境和條件，促進扶貧開發模式和目標的轉變，保障扶貧開發的效果，使貧困地區經濟社會得到全面健康發展。

【關鍵詞】基本公共服務　貧困縣　扶貧開發　內蒙古

【中圖分類號】F328　 　 　　【文獻標識碼】A

2011年《中國農村扶貧開發綱要（2011~2020年）》中指出，我國扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。內蒙古自治區一直是國家扶貧開發工作的重點省份，近年來通過國家和地區的扶貧工作努力，減貧成效顯著。但是內蒙古貧困地區面臨的基礎設施、教育、社會保障、衛生、科技、文化等基本公共服務供給不足等特殊性問題，嚴重影響地區減貧與全面可持續發展。

內蒙古貧困縣扶貧開發概況

貧困縣基本特征。當前，內蒙古有31個國家級貧困縣，26個區級貧困縣（包含8個片區縣），其中武川縣、固陽縣、察右前旗、科右中旗、奈曼旗、翁牛特旗、多倫縣等七個貧困縣，分布在內蒙古西、中、東部，涉及到蒙古族聚居區、邊境旗縣、牧區旗縣、革命老區和其他特困地區，涵蓋了內蒙古的基本特點和地域特色，具有代表內蒙古農村牧區等貧困地區特征的典型性。

一是自然條件惡劣，人居環境較差。由于歷史和自然的原因，貧困地區大多處于山區、淺山丘陵區、荒漠地區、偏遠牧區、少數民族聚居地、邊境地區、水資源匱乏等地，這些地方生態環境脆弱，生產生活設施較差，各類資源匱乏。受城鎮化進程的影響，年輕勞動力外出，老年人留守，人口數量少且居住分散，加之多種自然災害，易產生致貧或返貧現象。扶貧難度大，成本高，為扶貧工作進程帶來壓力。

二是經濟發展水平低，自我發展能力差。貧困縣主要社會經濟指標如人均生產總值、城鎮居民可支配收入以及農牧民人均收入等，一般都低于自治區同類平均經濟指標。貧困縣資本累積能力較弱，經濟發展所需的資金供給能力較差，缺乏內在的發展能力。也正是由于貧困縣經濟實力相對較弱，用于保障社會事業發展和民生改善的財政支出有限。

三是產業結構單一，農民增收困難。地方產業構成以農牧業為主，產業結構單一，經濟發展水平低，工業經濟雖不斷發展和進步，但質量和效益仍有待提高。商品化程度低，缺乏帶動農牧民增收致富的農牧業專業合作組織，農牧民增收渠道少，致富極其困難。農業基礎仍然薄弱，抗御自然災害能力差，產業化經營水平和組織化程度不高①，大多屬于靠天吃飯的農牧業。

由此可以看出，內蒙古貧困縣具有地理位置特殊、自然條件差，貧困人口基數大且分布廣，產業單一的特征。這些因素不僅是貧困地區的共有特點，也是影響貧困地區基本公共服務發展的背景因素。

貧困縣扶貧開發的方式及成效。近年來貧困縣內應用了多種方式進行扶貧開發，如產業扶持、整村推進、連片開發、移民擴鎮，及其他貼息貸款，招商引資，以及領導干部和相關單位定點幫扶等方式；另外，各個地方還有一些因地制宜發展的有自身特色的扶貧方式，都推進了既有扶貧開發項目的實施和新項目的拓展，取得一定成效。扶貧工作由粗放逐漸走向科學精細，能夠高度關注地區及貧困對象的差異性，使其更具針對性和有效性。扶貧過程中注重調查研究，分析貧困原因，總結貧困人口分布及類型，根據地區經濟社會發展狀況，編制扶貧開發總體規劃，以及各類專項規劃和具體計劃；能夠因地制宜選擇相應的扶貧方式，并能根據部門行業性質和職責，整合資源、信息、技術、管理、人才等多元力量，共同推進扶貧開發。

貧困縣扶貧開發的困境。一是貧困人口比重依然較高。內蒙古貧困縣的貧困發生率都高于所在盟市的發生率，也都高于2011年底的中國農村貧困發生率13.4%，可以說，內蒙古貧困涉及面廣，貧困程度深，扶貧開發具有長期性、艱巨性和復雜性。

二是扶貧資金投入與使用不足。一方面，扶貧資金包括諸如財政扶貧、少數民族發展、科技扶貧及扶貧信貸等各類資金，涉及到財政、扶貧、發改委、科技、林業以及金融等多部門。扶貧資金來源種類多且投入分散，涉及部門的職權不一，缺乏嚴格規范的制度與執行。另一方面，作為開發扶貧主要方式的產業項目，要求地方進行財政資金配套，但貧困縣大都是財政匱乏，在產業化扶貧、整村推進和扶貧搬遷以及貧困勞動力轉移培訓等項目中，都不同程度地存在因缺乏配套資金，爭取不來或是有些爭取來的項目無法實施而取消的情況。同時，也由于部分項目資金有限，后續資金不足，建成的扶貧項目也存在覆蓋面過窄問題，整體脫貧難以實現。

三是扶貧方式存在自身局限。首先，單純的開發式扶貧難以讓全部貧困人口實現脫貧目標。扶貧開發側重于對生產的扶持，但對那些受環境、資源、基礎設施及市場發育程度等多重因素約束的貧困地區和人口而言，任何單方面的生產扶持或生活扶助都不能完全解決問題。其次，開發式扶貧的產業投入項目時間長，地區會對項目的持續性產生質疑，繼而影響貧困戶的積極性和扶貧開發的效果。再次，移民擴鎮問題則在于資金、地點選擇以及移民的住房、生產、就業、教育、醫療、社會保障等服務需要同時提供解決。還有其他社會力量進行的對口幫扶等形式，覆蓋面有限，難以普及。

四是扶貧開發主體單一。盡管近年來國家扶貧走發動社會各界力量共同扶貧的道路，但在扶貧政策制定與執行過程中，仍缺乏多元化的參與主體。作為扶貧開發的主體，政府主導著扶貧規劃議程的制定和機構職能的發揮，也決定著扶貧資金的規模和流向。這不僅會影響其他社會扶貧力量參與扶貧開發的熱情，而且鑒于貧困人口文化素質及參與意識的缺陷，還會形成貧困人口對政府的高依賴度。

基本公共服務視角下制約扶貧開發的因素分析

基本公共服務提供水平與扶貧開發。一是基礎設施落后。從基礎設施來看，地區經濟的發展和生活條件受到基礎設施落后的制約。由于貧困地區特殊的自然地理環境，長期投入有限，造成部分地區交通道路、廣電通訊、醫療衛生等條件發展滯后。盡管扶貧開發和新農村建設開展多年，但因基礎設施投資巨大，扶貧資金無法滿足需求，基礎設施建設很難到位，導致了地區條件難以得到改善，脫貧和發展受到嚴重制約，也使整村推進、移民擴鎮和產業扶貧變得更加困難。

二是基礎教育落后，人口素質較低，工作技能差。貧困地區農民受教育水平偏低，自身綜合能力差。凡是貧困戶，基本上屬于受教育程度很低的情況，即使是外出務工人員，也因學歷條件限制，工作收入較低，發展潛力很小。留守勞動力觀念老化，接受新知識技術的能力較差，無法改變自身的生存環境。經濟管理類干部和專業技術人才缺乏，使得政策宣傳、技術推廣普及工作難以深入，而農牧民也由于自身素質問題，不熟悉扶貧政策，以至于不能充分享受政府提供的服務，扶貧措施往往難以發揮作用，也影響基本公共服務效果。

三是社會保障不足，難以維持扶貧成果。當前農民合作醫療、最低生活保障及九年義務教育等制度的落實，使得農村牧區生活費用、醫療衛生、教育等領域的一些難題得到了相當程度的改善。然而，這只是解決了農牧民基本生產生活的部分困難，看病難和生活水平低等諸多問題沒有得到根本上的解決。社會保障的嚴重不足，群眾缺乏自我發展和保障的能力，在遇到疾病、自然災害、高額學習費用或是幫扶力度減弱等情況的時候，就會再次返貧。因此，應在考慮國家和地方財政供給能力的條件下，逐步完善養老保障、醫療衛生、失業、工傷、生育保險等方面的基本公共服務。

四是科技服務供給質量和水平有待提高。科技服務供給不足，質量和水平有待提高，科技投入不足，產出低多元化科技投入機制尚不完善。專業技術人才短缺、層次偏低。貧困旗縣專業技術人員短缺的問題是較為普遍的存在，直接影響著科技服務質量和創新能力，多主體提供科技服務格局尚未形成。目前，政府及相關部門包括科技局、農牧業局是科技服務的管理者和提供者，其他主體提供科技服務明顯欠缺。

五是公共文化服務缺失，物質扶貧與精神扶貧同步性較低。扶貧開發本質就是由傳統的物質供給轉向促進貧困人口自身強化脫貧意識，增強自我脫貧能力。因此，物質扶貧與精神扶貧必須同步進行，而這種理念塑造和精神指引則要依靠文化的力量。長久以來，貧困地區干部及公眾理念保守、信心不足的現象比較普遍，扶助性的救濟政策，缺少對貧困地區的文化傳輸和精神引導，在一定程度上助長了部分貧困地區和人口的依賴思想。這些精神文化層面的負面觀念扭曲了貧困區農牧民正常的生產觀和生活觀，消磨了他們通過自我發展擺脫貧困的積極性，成為阻滯他們脫貧致富進程的消極因素。②

基本公共服務供給機制與扶貧開發。一是城鄉基本公共服務提供不均衡。當前正處在經濟社會轉型的過程中，城鄉之間存在自然環境、經濟和人口方面的巨大差異，公共服務資源分布呈現不均衡狀態。一方面，城鄉公共服務程度懸殊，縣域內城鎮規劃建設落后，公共服務基礎設施積欠多，市政管理較滯后。另一方面，縣域內部的公共服務也差別較大，人口較多的鄉鎮中心所在地往往是本地教育、文化和醫療等公共資源的聚集地，農村牧區生產生活條件的改善進展緩慢，使得農民的健康權、勞動就業權、受教育權、社會保障權等多項權利難以落實和保障。

二是基本公共服務供給方式區別化程度不高。要實現公共服務供給的高效率，客觀上要求公共服務的供給與需求必須相一致。目前的現狀是，政府在公共服務政策的制定中承擔著主導角色，缺乏與民眾間溝通機制，在具體實施中，民眾會對某些涉及自身利益方面的公共服務因不了解而產生抗拒，基本公共服務供給的主要作用難以發揮，影響扶貧開發的效果。由于地理位置、資源以及個體的差異，不同地域乃至每戶每人之間致貧的原因都不盡相同，因此，所謂同等對待“一刀切”式的公共服務供給很難滿足貧困人口的不同訴求，更不能保證全部脫貧成功。

三是基本公共服務人員缺乏。扶貧開發過程中，政府的宣傳與發動依然是重要的溝通手段，需要有人去宣傳帶動文化知識學習，推進文化科技政策的實施等等。由于地域民族等問題，貧困地區亟需既通曉國家政策又了解地區實際，能跟群眾溝通的專業化和本土化的服務人員。目前，在貧困地區進行扶貧的人員中，旗縣駐點干部和鄉鎮干部不從事常規性的基本公共服務工作，主要進行工作安排與協調，最本土化的村干部往往文化水平不高，而大學生村官文化水平較高卻多數難以長期堅持。人員配置與公共服務要求的不匹配，很大程度上影響了基本公共服務能力的發揮。

促進扶貧開發的路徑

結合地區基本公共服務現狀與要求，創新扶貧思路和模式。一方面，依托優勢打造特色產業，提升自我發展的脫貧能力。內蒙古大部分貧困縣自然條件不利，工業基礎薄弱，就現有條件來說，加大政策引導和項目支持力度，通過產業項目進行扶持，提升經濟產出效益，增強貧困地區的自我發展能力。基于貧困縣的自然、經濟、資源等各種條件的考慮，定位自身的產業優勢，發展諸如生態旅游、有機農牧業等地方性經營內容，獲取經濟發展機會。

另一方面，完善扶貧方式和目標，建立綜合扶貧體系和制度。內蒙古當前扶貧進入到了新階段，貧困標準提升，引致貧困的因素更具復雜性，各種扶貧方式都有其局限性。僅僅以經濟為衡量指標的扶貧是單一而脆弱的，扶貧成效的取得及鞏固需要全面的服務與保障系統。應建立綜合扶貧體系和扶貧制度，與當前地區致貧和返貧因素相對應，精確瞄準扶貧的內容和領域，多方位為扶貧開發提供動力支持，不僅實現既成貧困的幫扶，也要有對即將貧困的預防，致力于從根源上減貧。

建立健全基本公共服務機制，提高地區減貧能力和機會。一是保障基本公共服務的覆蓋水平和程度。減貧不僅需要直接的經濟扶持，更要注重內涵發展，發揮基本公共服務諸如社會保障、基礎設施建設、教育培訓、醫療衛生、環境保護、科技文化等方面的支持和保障作用。應加大貧困地區的基本公共服務的建設投入，改善其生產生活條件；加大財政對貧困人口的補貼和轉移性支付，減少或防止由于病、災及高教育費用而致貧返貧等現象；提高貧困人口的教育就業培訓，幫助其提升工作技能，獲得就業和增收的機會；建立健全覆蓋城鄉的醫療衛生和社會保障機制，增強其致貧風險化解能力。

二是發展創新基本公共服務供給與溝通機制。基本公共服務數量和水平對扶貧開發有重要的支持或限制的作用。要在堅持政府主導的原則下，探索基本公共服務多樣化和多方式的供給，利用市場化的手段，提高公共服務效率和質量；同時鼓勵社會團體、企事業單位、志愿者等多方力量來支持基本公共服務。同時建立政府與民眾間的溝通反饋機制，激發民眾的關注和參與熱情，使貧困地區和民眾對于公共服務的偏好訴求可以順暢表達，并將民眾的意愿作為政策制定的參考依據與執行的目標指向，確保民眾在決策過程的參與，這也將確保基本公共服務供給對接了貧困地區和人口的需求。

整合扶貧開發與基本公共服務，形成貧困縣發展合力。在國家自上而下的扶貧進程中，涉及制度政策、部門職能、資源分配等各類因素，在推進扶貧進程中應著力于各因素間的協調統籌和銜接融合。其一，根據貧困縣實際，在各級政府社會經濟發展總體規劃下，選擇合適的扶貧方式和力度；其二，在當地政府主體的整體協調下，以地方扶貧機構為中心，將各部門力量與扶貧開發的目標任務有機整合；其三，進行資金整合，實現各級扶貧資金、基本公共服務投入資金及各種支農資金的優勢互補，將不同渠道和項目資金合理布局，實現各種資金的互補和優勢整合；最后，推進政策項目的整合，內蒙古在這些年推進基本公共服務過程中，很多領域的目標和功能都跟扶貧開發一致，例如“十個全覆蓋”中關于對農村牧區住房、水電、文化設施、衛生設施、養老醫療、校舍建設等工程中等都涵蓋了扶貧開發的很多目標，應取長補短發揮整體效益。

（作者單位：內蒙古財經大學公共管理學院；本文系2011年度國家社科基金“西部貧困縣基本公共服務與扶貧開發聯動研究—以內蒙古8個貧困縣為例”后期階段性成果）

【注釋】

①侯淑霞，林海英：“西部地區農民專業合作經濟組織成員利益訴求困境模型分析”，《財經理論研究》，2015年第1期。

②張艾力：“多維文化視角下蒙古族聚居區貧困問題探析—以內蒙古自治區通遼市為例”，《內蒙古社會科學》（漢文版），2012年第1期。

責編 /許國榮（實習）