【摘要】清朝《欽定臺規》是我國古代立法水平最高、規定最嚴密的監察法規。時至今日，該法規的某些規制對我國當前的監察立法建設仍具有重要的參考和借鑒價值。基于這一認識，文章從分析《欽定臺規》對監察人員的管理制度及巡視制度等方面的指導思想和細致規定入手，指出了目前我國相關監察立法的不足，相應的闡述了《欽定臺規》在監察人員的管理及巡視制度等方面對完善我國監察立法的啟示。
【關鍵詞】監察 管理 巡視 借鑒
【中圖分類號】D691.49 【文獻標識碼】A
前言
隨著社會主義建設的深入發展，我國逐漸加大了正風肅紀、懲治腐敗的力度。尤其自黨的十八大以來，我國加快了懲治腐敗的制度建設。以建設有中國特色的社會主義法治為目標，我國要完善懲治腐敗的法律規范，無疑要在我國古代悠久的監察法律文化中學習智慧并汲取經驗。其原因在于，我國古代悠久的監察官吏的法律文化是我國豐富現代監察立法的內容源泉。我國古代監察立法經過了長期的發展過程，至清朝，《欽定臺規》成為我國古代最完備、最完整的懲治腐敗的監察法典。
該法典始纂于乾隆八年（公元1743年），后經嘉慶、道光、光緒三朝的續修，至光緒十八年（公元1892年）方修竣完畢。《欽定臺規》由“訓典”、“憲綱”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽查”、“巡察”、“通則”等八個部分組成。在實體法和程序法層面，《欽定臺規》系統而細致地規定了監察機構和監察官員的設置、監察的職責和程序、監察人員的管理等內容。其內容之完備與規定之嚴密，堪稱我國歷代監察法規的集大成者。
《欽定臺規》的某些立法思想和具體規定，對完善我國當前的監察立法仍然具有重要的參考價值。目前，我國關于監察的立法主要有《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政監察法實施條例》等一系列法律法規，這些法律法規中的某些規定比較籠統和空泛，導致其實施起來可操作性不強。因此，我國可以參考和借鑒清朝《欽定臺規》的相關指導思想和技術性規定，以彌補我國當前監察立法的不足。
當然，《欽定臺規》頒布和實施的背景，是以維護皇權為目的的政治制度，這也是《欽定臺規》的立法制度雖然完善，但其實施并沒有避免清王朝覆亡命運的根本原因。故文章不對《欽定臺規》在政治制度層面進行探究，而只對該法規的某些立法指導思想和細致規定予以分析。
《欽定臺規》對監察人員管理制度的啟示
基于監察官員是“治官之官”，其能力與水平對監察功能的發揮具有重要影響這一認識，清朝統治者對監察官員的管理遠遠嚴格于行使其他職能的官員。為此，《欽定臺規》對監察官員的選任及行為準則等制度做了詳細而完善的規定。我國監察立法可以此作為參考，以完善我國監察人員的管理制度。
《欽定臺規》對科道官員選任規定的借鑒。清朝大體上通過設置六科對六部進行監察，另設置十五道對地方進行監察。《欽定臺規》中的“訓典”對科道官員的基本要求為：“勤敏練達，立心正直”，“才守兼優”，“上之則匡過陳善，下之則激濁揚清，務求知而不言，言無不盡，乃稱劂職”。具體而言，監察官員要具備三種基本素質：首先，具有“立心正直”、剛直敢言的人格品質；其次，具有較高的知識文化水平；最后，具備豐富的工作經驗和較高的政務能力。《欽定臺規》以此為指導思想，對監察官員的候選人資格及選任的回避做出了細致的規定。需要說明的是，與其他清朝法律一樣，《欽定臺規》也帶有民族歧視色彩，對監察官員的選任，該法規對漢人的要求遠遠嚴格于滿人。
第一，《欽定臺規》對科道官員候選人資格規定的啟示。依《欽定臺規》中的“通例”之規定，科道官員的候選人一般應在如下范圍選任：“大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人等歷俸二年者，俸深有為的推官、知縣可以考選給事中與監察御史；各部郎中、員外郎主事、內院中書、國子監博士、京府推官等也可考選”。但是，統治者根據個人的意志和實際情況的需要，經常對監察官員的候選人范圍進行調整。如《欽定臺規》中的“訓典”規定，在康熙元年（1662年），凡科道員缺，皆由六部郎中改授，它途皆裁。康熙七年（1668年）又以“科道行取，原因親民之官，諳悉利弊，得以據實指陳，有裨政治，且足鼓勵人材”，于是復推官、知縣行取制度。九年（1670年），取消由郎中補授資格，而以六部主事及中、行、評、博和知縣考選。并規定六部主事由中、行、評、博升者，通理前俸，準予考選，由別項升者須歷俸二年，方準考選。《欽定臺規》中的“訓典”還規定，道光二十一年（1841年），增加倉監督為科道考選候選人。
由此可見，清朝對監察官員的候選人劃定了明確的范圍，即監察官員候選人為朝廷官員，且具備較高的執政能力和法律職業水平。這方面的規定可以使清朝的全國監察隊伍具有較高的整體素質，進而為全國監察工作達到較高的總體效果提供一定的保障。
我國現行的監察法律法規雖然對監察人員的資格和素質做出了規定，但是，這些規定較籠統，不足以保障我國建立一支高素質的監察隊伍。這是因為，我國監察立法對監察人員的資格要求不夠嚴格，對監察人員的素質要求不夠細化。《行政監察法》未對監察人員的資格做出規定，即監察機關的公務員均可以成為監察人員。對于監察人員應具備的素質，《行政監察法》第十條規定：“監察人員必須熟悉監察業務，具備相應的文化水平和專業知識”。除此之外，我國監察立法對監察人員的資格和素質未作其他規定。可見，立法對監察人員的要求高于其他公務員之處為“熟悉監察業務、具備相應的文化水平和專業知識”。而這一規定的內容顯然較抽象、空泛。
筆者認為，我國監察立法可在參考清朝《欽定臺規》的有關立法思想和具體規定的基礎上，明確、細化地規定監察人員應具備較高的道德品質和業務能力，即對監察人員的準入做出道德品質、才干、學歷、專業等方面的要求。近幾年來，我國一些地方陸續出臺了有關監察人員資格準入的規范，對提升監察人員的整體素質做出了探索。不久的將來，我國可確立全國統一適用的監察人員資格準入制度。
第二，《欽定臺規》對科道官員選任回避制度規定的啟示。為使監察職能免受親屬等關系的不良影響，《欽定臺規》中的“通例”規定，康熙三十年（公元1691 年）定例：“凡父兄現任三品京堂、外省督撫，子弟不準考選科道。其父兄在籍起文赴補，及后雖升任者，有子弟現任科道，皆令回避，改補各部郎中”。該規定確定的原則是，三品京堂、外省督撫的子弟均不得擔任科道官員，換言之，科道官員中不能有位高權重的官員子弟。《欽定臺規》確立這一原則的目的是防止監察官員基于親屬關系破壞法紀、影響監察效能。
我國對監察人員選任的回避制度見于《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）第五十五條，該條規定：“黨政領導干部任職回避的親屬關系為：夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系。有上列親屬關系的，不得在其中一方擔任領導職務的機關從事……紀檢監察工作”。
筆者認為，基于《欽定臺規》相關規定的啟示，這一條文對回避情形的規定不夠全面。這是因為，若具有親屬關系的二人雖不在同一機關工作，但其中一人負有對另一人監察的職責，則這種情形可能影響監察工作的公平性和公正性。因此，我國監察立法可將監察人員不得監察親屬作為原則，規定如果出現或可能出現監察人員監察親屬的情形，則監察人員不得選任，或者將其親屬調往其他不受其監察的機關。另外，監察機關派出的監察人員也應遵循上述選任回避制度。
《欽定臺規》對監察官員行為準則規定的啟示。第一，《欽定臺規》對監察官員保密制度的規定及啟示。為履行監察職責，清朝監察官員被賦予了查閱各部門的機密檔案和資料的權力，但是，監察官員不得將所掌握和知悉的機密內容予以泄漏。比如，科道官員對所上奏折，既不能與他人商量，又不能將奏折的內容泄漏。《欽定臺規》中的“憲綱”規定：“內外大小官員，但有不公、不法等事，俱得糾劾……若系機密重事，實封御前開拆。”同時，《欽定臺規》中的“憲綱”還規定了泄漏機密的法律責任：“言官題奏，應密不密者，罰俸六個月。”我國《行政監察法》第四十六條規定：“泄露舉報事項、舉報受理情況以及與舉報人相關的信息的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”可見，我國監察立法對監察人員因違反保密義務而承擔的責任的規定比較籠統。因此，我國現行監察立法應對泄漏秘密內容的情形和與之相對應的責任做細化的規定，比如，根據泄漏的內容或造成的后果來確定泄密的監察人員應承擔的相應責任。有了這方面的細致規定，對監察人員泄漏秘密內容的責任追究會變得規范化。
第二，《欽定臺規》對職務回避規定的啟示。《欽定臺規》規定了兩種職務回避的情形：一是監察官員不得在政府其他部門兼職；二是御史處理本部門事務則應回避，如《欽定臺規》中的“五城”規定，五城書吏、衙役若犯命案，本城官員一概回避，由巡城御史“咨調別城正指揮帶領本官書吏、仵作等前往相驗辦理。”
我國《行政監察法》第十四條規定：“監察人員辦理的監察事項與本人或者其近親屬有利害關系的，應當回避”。另外，《行政監察法實施條例》第三十三條規定：“辦理監察事項的監察人員有下列情形之一的，應當自行回避，被監察人員以及與監察事項有利害關系的公民、法人或者其他組織有權要求其回避：（一）是被監察人員的近親屬的；（二）辦理的監察事項與本人有利害關系的；（三）與辦理的監察事項有其他關系，可能影響監察事項公正處理的。”
參考《欽定臺規》關于職務回避的規定，我國監察立法可擴大監察人員職務回避的范圍：若監察的事項較為重大，且該監察事項涉及監察機關或監察人員，所涉及的監察機關及監察人員所在的監察機關的所有工作人員都應當回避，即由該監察機關以外的監察機關和監察人員來辦理該監察事項。
《欽定臺規》對我國巡視制度的借鑒
依《清朝文獻通考》中的“職官”的規定，十五道監察御史的職責為“專掌風憲，以整綱紀為職。凡政事得失、官方邪正，有關國計民生之大利害者，皆得言之”。為了保證巡察“察吏安民”的目的，充分發揮巡察的職能，《欽定臺綱》對巡察官員在點差、差規、考核三個關鍵環節做了繁瑣的規定。點差即慎重選任有品德與能力的官員；差規即巡察官員應當遵守規定，按照程序辦理事務；考核即對巡察官員的業績進行評價。我國頒布的《中國共產黨巡視工作條例》是開展巡視的主要依據。不過，該條例存在一些有待完善之處。為此，我國可參考《欽定臺規》中的立法設計與具體規定。
《欽定臺規》對巡察公開規定的啟示。《欽定臺規》中的“六科”規定，出巡官員進入巡察地域，“入境3日內，將御史出巡禁約及皇帝的有關敕諭謄黃刊刻，每一司道發10張，每一府州縣各發10張，遍示城鄉紳士人民。如不刊刻，不遍示，經都察院舉劾，即以違旨論處。”御史出巡必須遍告百姓，形成地動山搖的輿論態勢，如此做法不但有利于出巡的監察官員了解當地民情、發現監察線索，而且便于政府與百姓對出巡官員的監察工作進行監督。
《欽定臺規》的上述規定為我國的巡視監察立法提供了啟示和借鑒。我國巡視制度要實現懲治腐敗、正風肅紀的目的，應當充分重視巡視公開制度，《中國共產黨巡視工作條例》中并沒有對此作出規定。因此，我國可確立全面徹底的巡視公開制度，將巡視工作的全部過程公開告知群眾。只有這樣，群眾才能充分了解巡視工作的內容和方式，從而促使群眾積極響應巡視工作并配合巡視工作。為此，該條例可做出如下規定：首先，巡視組在到達被巡視地區（單位）后，應當在規定的期限內，以各種形式進行宣傳，告知廣大群眾。告知的內容應當包括巡視工作的范圍和巡視組的職責、巡視組的辦公地點和聯系方式等。其次，巡視組應當通過新聞發布會、廣播電視、報紙、微信、微博等形式，向社會發布巡視工作進展的具體情況。再次，巡視組應當在巡視工作結束后，向社會公布處理意見和巡視的成果，使廣大群眾了解巡視工作的結果。
《欽定臺規》對巡察的程序性規定的啟示。《欽定臺規》對巡察制度做了部門化的設計，即根據被巡察的機構不同的工作職責，列出了巡察的重點工作，并對此制定了相應的巡察程序。如對吏部的巡察以對京察、大計為監察重點，《欽定臺規》中的“六科”規定，“凡各衙門京察冊籍于三月初五日前必須密封后送交吏科。吏科準吏部考功司移會，會同河南道（后改京畿道）各封門察核，凡應移詢者，密封移詢，應改正者，即行改正，屆時過堂，由吏科掌印給事中滿漢各1人，與河南道掌印滿漢御史赴吏部會同考察。京察時，吏部、都察院、吏科、河南道，一律封門閱冊，共同磨對，過堂考察畢，即行具奏。……大計時，河南道（后改京畿道）參與考察，大計冊內考注優等，而科道以貪酷指參，發審有據，則將該督撫一并治罪”。再如，對工部的巡察，“陜西道專司稽察工部事務。一切工程，凡工價在50 兩以上，物價在200兩以上的，皆由該處料估，啟奏到日，由陜西道御史會同工科復核，竣工后查銷，不府則參奏”。《欽定臺規》通過對巡視工作的部門化設計，制定了繁瑣的監察程序，對我國巡視制度的立法具有重要的參考價值。
一方面，《中國共產黨巡視工作條例》可對派出巡視組的黨組織的專項巡視內容做出較明確的界定。該條例第十六條規定：“派出巡視組的黨組織可以根據工作需要，對重點人、重點事、重點問題或者巡視整改情況，開展機動靈活的專項巡視。”由于不同的人對“重點人、重點事、重點問題”有不同的理解，因而對“重點人、重點事、重點問題”進行界定是必要的。筆者認為，參考《欽定臺規》的相關規定，《中國共產黨巡視工作條例》可以依照不同部門的工作性質和特點來確定巡視工作的重點，這樣可以使專項巡視工作變得常態化、規范化、制度化。
另一方面，《中國共產黨巡視工作條例》可對巡視工作的程序做出細化的規定。巡視工作人員全面履行職責，實現巡視的目的，應當以一定的具體工作為抓手。《中國共產黨巡視工作條例》第十八條規定：“巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預被巡視地區（單位）的正常工作，不履行執紀審查的職責。”該條例第二十二條還規定：“巡視組進駐被巡視地區（單位）后，應當向被巡視黨組織通報巡視任務，按照規定的工作方式和權限，開展巡視了解工作。”依照上述規定，我國巡視工作的抓手是通過各種途徑收集信息，再對信息予以核實、分析。而這意味著巡視組要承擔著繁重的工作。因此，對巡視工作的程序予以細化的規定，會大大提高巡視工作的效率。有鑒于此，《中國共產黨巡視條例》可對巡視工作人員采集信息的途徑以及采集、核實、分析信息的工作程序做出細致的規定。
清朝《欽定臺規》對懲治官吏腐敗、促進國家機器正常運行起到了積極作用。以史為鑒，清朝《欽定臺規》體現的廉政法律文化是我國加快監察法治建設的源泉。全面、深入地研究該法規的立法思想，學習該法規的立法技術，對補充、完善我國的監察立法制度無疑具有重要意義。我國應從現實國情和立法現狀出發，通過批判地繼承《欽定臺規》的某些指導思想和具體規定，不斷豐富監察立法的內容。
（作者為河北民族師范學院法政系副教授）
責編 /王坤娜
