【摘要】隨著經濟社會的發展，政府的行政管理體制模式不斷調整，是采用垂直管理模式還是屬地管理模式進行政府治理，要根據職能部門的最大效益發揮為選擇的價值取向。文章基于安生生產監督的視角，通過對兩種行政管理模式的效能分析比較，對行政管理體制的模式選擇進行探討。

【關鍵詞】行政管理體制　垂直管理　屬地管理　安全生產監督

【中圖分類號】D630     　　 　  　【文獻標識碼】A

天津濱海新區的爆炸雖已過去，人們提起仍然記憶猶新。這件事件的發生、處理引申出一個關于安全生產監督是走垂直還是屬地管理的博弈話題，究竟是何種管理模式更能發揮出安全生產監督的效能，最大可能地降低安全生產事故，這確實是一個值得學者研究與探討的問題。

我國行政管理模式及調整動因

我國政府的行政管理體制長期實行“條塊結合，以塊為主，分級管理”的屬地管理模式。屬地管理模式下，各級地方政府全面負責地方治理，并由其所屬職能部門去實現地方事務的制度性安排。謝慶奎認為“通過層級化把整個行政區域切成為塊塊，又通過各層級對應的部門把塊塊切成了條條，從而形成條塊結合的體系”①。“條”與“塊”作為我國行政管理體制的基本結構，在不同的歷史時期、不同的領域，“條”與“塊”不同的結構關系影響并決定著政府的行政管理體制模式。關于我國政府的行政管理體制模式在相關的法律中都有明確的規定，如《國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。大致是說，國務院領導全國行政事務，是全國人大及其常委會的執行機關；地方各級人民政府是各該級人大的執行機關，領導并組織地方行政事務，接受國務院的領導。在縣以上人民政府設置相應的職能部門，管理經濟和社會發展事務。由此就形成了政府管理行政體制的“條管”和“塊管”模式。

“條管”是指“中央、省直接管理一些行政機關單位、部門，這些單位的人員都由中央或省直接任命，財、物及業務也都由中央或省直接管理”②。由國務院直管的“條條”，設置分為跨行政區域和行政區域兩類。跨行政區域的“條管”又稱為全國范圍內的垂管，這類單位有海關、人行、民航、國家煤礦安全監察局等；行政區域的“條管”又稱為省（自治區、直轄市）垂管，這類單位有地稅、國土、工商、質監等。“塊管”指的以行政區域劃分為基礎，行使區域范圍內的國家治理。其政府的職能部門受該級人民政府的領導，在業務上接受上級對口職能部門的指導。如縣文廣新局是縣人民政府的職能部門，受縣人民政府領導，其局長任命由縣人大或者常委會決定，副職則由縣人民政府決定，業務上受市教育局指導。但縣公安局的“塊管”模式，又有別于教育局，呈現出“雙重領導”的特征，類同于監察、審計，其人事任免要得到縣政府和上級對口職能部門的認可。那么在一定的時期，政府到底采取“條管”還是“塊管”還是“條塊”結合，也是基于一定的現實土壤。

中央適時收放權。新中國成立之初，我國在行政管理體制模式上，尤其是“第一個五年計劃期間普遍采用了縱向領導方式，地方政府的職能部門對上級的相應職能負責，一直延續到北京的部委。這一制度使中央部委實現對行政管理最大的控制，并促進了下級專門部門的發展。”③進入改革開放以后，為了提高地方政府發展地方經濟的積極性和創造性，中央給各級人民政府下放了部分權力，尤其是人事任免權、物品支配權、分稅制的施行增加了地方政府的財政使用權，在行政管理體系中的“條塊關系”中，“條條”局面開始由中央集權向“塊管”的屬地管理模式松動。在屬地管理模式下，地方政府管理地方事務，為了促進經濟的快速發展，各地政府積極招商，完善了有利于促進經濟發展的基礎設施建設及良好的外部環境。但在發展經濟的過程中，一些地方政府片面追求經濟增長率而降低了生態、安全標準，扭曲的政績觀和官員考核激勵機制，使地方保護主義抬頭。鑒于此，公眾認為，實行“條管”要比“塊管”更有必要。

中央規避權力失衡。我國行政管理模式實行“條管”是為了規避地方政府權力“越界”與“超限”，使“條塊”權力在動態調整中達到均衡。金太軍和趙暉等認為：“中央與地方關系的調整從傳統體制下的行政分權逐漸朝行政性分權和經濟性分權相結合的方向發展，調動了地方政府的積極性和創造性，極大地解放了地方生產力。”④但隨之也產生了中央與地方行政權力的平衡問題。因為實行屬地管理模式后，權力的下放使得地方借發展地方經濟而大行地方保護主義，中央集權受到了地方分權的挑戰，產生了諸如生態惡化、環境污染、土地利用效率低等問題，為了解決此類問題，中央將一些重點領域的部門行政權力收歸，力圖實現集權與分權的動態平衡。陳澤偉認為：“近10年來，相對于‘塊塊’管理，‘條條’管理即‘垂直管理’有加強的趨勢。”⑤換句話說，當初逐漸在越來越多的部門實現垂直管理就是為了規避中央權力下放的負效應，而使得集權與分權實現動態均衡，解決“條塊”沖突與矛盾。

垂直模式與屬地管理模式的效能比較

垂直模式與屬地管理模式的特征區分。兩種行政管理模式的特征區分表現在三個方面：一是表現在組織體系中。垂直管理模式下的地方職能部門從屬于中央人民政府和上級主管職能部門，職能部門在一定的地區履行職責發揮功能，但人、財、物權由中央或者省級人民政府決定；屬地管理模式下的地方職能部門從屬于當地各級人民政府，其人、財、物權由對應級別的人民政府決定。二是表現在與地方政府的關系上。垂直管理模式下的職能部門與該級人民政府的關系相對獨立，對中央和省級政府負責；屬地管理模式下的職能部門執行該級人民政府的行政指令，對該級政府負責。三是表現在上下級職能部門的關系上。垂直管理模式下的職能部門上下級之間是領導與被領導的關系；屬地管理模式下的職能部門上下級之間的關系是業務上的指導關系而非領導關系。

垂直模式與屬地管理模式的優勢分析。一是提高了行政效率。無論是垂直模式與屬地管理模式都促進了行政效率的提高。近年來，我國逐漸在宏觀調控的部門實施垂直管理模式，提高了職能部門的獨立性，增強了工作的自主性，使地方政府行政中出現的違法行為得以迅速整改，提高了專業職能部門的行政效率，推進了部門建設的全面性。屬地管理模式利于各級政府治理的統籌，節省了行政開支，實現了職能部門間的功能整合與系統效益的增加，促進了行政效率的提高。二是調動了職能部門工作的積極性。實施垂直管理模式在中央和地方在職權上分工明確，在保證中央權威的基礎上充分考慮到調動地方政府的積極性，給地方政府也相應實施了“放權”，做到了集權與自主的統一。屬地管理模式下的職能部門立足本級，了解掌握本地地情，制定政策特色明顯，發現問題與解決問題及時，監管得力，職能部門工作勁頭足。三是提升了行政效益。垂直管理模式下的職能部門充分發揮功能的同時還履行著監督各級人民政府依法行政，促進國家可持續發展。屬地管理模式下的職能部門增強了發展地方經濟的責任感和危機感，權責的一致使得職能部門創新工作發展本地經濟，促進本地經濟和社會的和諧。

垂直與屬地管理模式的缺點比較。一是“條塊”矛盾難以協調。垂直管理模式無疑削弱了地方政府權力，加深了垂管部門與地方政府行政的沖突，因為垂管部門是在各級政府的管轄范圍內行政，其有關的保障由各該級政府保障，垂管部門履行職責的剛性與執行力受到地方政府的影響。屬地管理模式下的職能部門其人、財、物權由各該級政府賦予，其行政必然受到政府的干涉，其職能部門的上下級關系也僅是業務指導，其行使職能必然受到干預，使得職能部門不作為或消極作為。二是權力尋租問題突出。垂直管理模式下的職能部門受地方政府干預少，受到外部監督少，使得垂管部門的權力容易失控，從而產生權力尋租，滋生腐敗。屬地管理模式下的地方職能部門，執行上級對口職能部門指令不堅決，易使手中自主性的權力為已謀私，一樣容易產生權力尋租。三是配套機制不完善。垂直管理模式中尚未有垂管和地方政府共管的范圍，對這部分共管的范圍并沒有相關的法律或者政策上的規定來解決共管范圍出現的分歧，缺乏較好的溝通與協商機制。屬地管理模式中職能部門的工作人員人事任免為各該地方政府所決定，人員流動性強，專業性差，對人員的準入與調出比較隨意，加上入職培訓與在崗輪訓的缺乏，使得職能部門人員業務素質相對較低，加之業務的相對獨立，與政府其他職能部門的協調還不能做到完全統一，時不時會出現各自為政的現象。