以安全生產監督為例看管理模式的均衡與選擇

屬地管理模式。當“條”與“塊”產生利益沖突或者矛盾時，就有可能出現地方政府干涉垂管部門依法行政的現象。因為在“塊管”模式下，職能部門由各該級地方人民政府管理并執行政府的行政指令，其職能的發揮更與本級政府的執政理念趨于一致并強力捍衛。如企業進行生產必須通過安全設施和措施的考核與驗收，如果該企業是一個不符合安全生產的企業，地方政府未能給予審核通過，那么政府和企業都沒有獲得收益。假使企業為了通過安全審核，就會采取不正當手段賄賂政府，讓地方職能部門通過其安全審核而投入生產，實現共贏，即企業獲得利潤、政府獲得稅收、職能部門人員獲得賄金，多方獲利以至形成合謀。如果中央政府監管措施到位，出現問題問責嚴厲，那么地方政府就不敢通過該企業的申請，合謀就不能達成。

根據納什均衡理論，到底地方職能部門是否通過該企業的安全考核，取決于企業賄賂職能部門的賄金及政府期待該企業獲批生產后的政府收益。企業和政府的博弈，政府處理合格企業和不合格企業的安全審批態度區別較大，在對不合格企業的談判博弈中政府更為主動，態度更為堅決，如果企業采用常規

方式通過安全生產監督部門的申請，那么企業就會選擇安全的生產方式從事生產；如果企業采用了不正當手段通過了安全生產監督部門的申請，那么企業就會選擇不安全的生產方式從事生產，那么政府就會與企業形成合謀，獲得不正當利益，包括部門人員的索賄、政府的稅收等。安全生產監督部門是否通過該企業的安全審批，影響最大的就是投資額的大小，投資越大，審批通過的可能性越大，企業越可能采取不安全的生產方式從事生產，如天津濱海新區爆炸事件的發生。從而我們可以看出，如果企業投資較大，那么企業就有可能選擇不安全的生產方式，從而節約更大的安全投入成本，反之，企業投資小，有可能會選擇安全的生產方式，決定于他們在與政府的博弈中的話語權與影響力的差異。

垂直管理模式。在垂直管理模式下，安全生產監督部門與地方政府關系相對獨立，安全生產監督部門對是否通過企業的安全生產自主決定，受地方政府的干預和影響有限。安全檢查考核不合格企業的審批被安全生產監督部門否決，企業和安全生產監督部門都沒有獲利。假設企業采取不正當手段，支付一定的賄金，讓安全生產監督部門通過其審批，雙方達成合謀。假設該企業安全生產審批為中央政府獲知，就會對安全生產監督部門和企業進行處罰，所以安全生產監督部門就有可能否決企業的安全審批。從考慮安生生產監督部門的垂管角度看，企業未能通過審批，并不影響安全生產監督部門人員的工資收入（工資來源于中央財政，不受地方各級政府影響），基于此可以得出，垂管的安全生產監督部門對于不合格企業的安全審批要優于屬地管理的安全生產監督部門對不合格企業的審批，即在對安全檢查考核不合格企業的審批上，垂直管理模式好于屬地管理模式。

那么在對合格企業的審批上呢，垂直管理模式下的安全生產監督部門因為其通過或者不通過企業的安全申請，對其工資收入、弱激勵等影響不大，反而滋生為難企業的情況，從而使索賄成功，從這一點上來看，垂直管理模式下的安全生產監督部門劣于屬地管理模式下的安全生產監督部門，因為在屬地管理模式下的安全生產監督部門會更容易讓企業獲批從而使政府獲得收益，企業支付的賄金可能更少。在垂直管理模式下的安全生產監督部門因為通過企業的安全批準并不能分享到企業的收益，對企業是否通過批準態度不積極，企業要獲批就需要支付大量的賄金，企業收益降低，如果獲批通過，就可能采取不安全的生產方式從事生產。如果企業總是得不到垂直管理模式下的安全生產監督部門的通過，那么企業要想生產，只能采用安全的生產方式。假設企業采用非正常手段獲批，那么就與安全生產監督部門達成合謀，就會采用不安全生產方式從事生產。

垂直與屬地管理模式的選擇。安全效益最大化是原則。由于受政治、法律、傳統習慣的影響，對官員問責機制落實不力，所以不論是垂直管理或者是屬地管理模式下的安全生產監督都有可能通過不合格企業的安全生產。聶輝華和蔣敏杰認為：“地方政府和煤炭企業的合謀是礦難發生的重要原因。”又認為：“當負責煤炭安全監察的安監局和煤礦監局建立垂直管理體制后，政企合謀減少，煤礦死亡率下降。”⑥由此可以看出，垂直管理模式下的安全生產監督全讓更多的企業選擇安全的方式從事生產。換句話說，審批安全不合格企業時，垂直管理模式要優于屬地管理模式。如果提高垂直管理模式下職能部門人員的綜合素質，那么他們就會對企業發難少，垂直管理模式的缺點減少，那么從整體上可能更優于屬地管理模式，因為垂直管理模式下的安全生產監督更利于企業選用安全生產模式，使管理效益最大化。

筆者從安全生產監督的角度對行政管理的兩種模式進行了分析與探討，得出在對安全生產不合格企業的審批上，垂直管理模式優于屬地管理模式；在安全合格企業的審批上，屬地管理模式要優于垂直管理模式。但當垂直管理模式下的安全生產監督部門對企業的刁難較小時，垂直管理要優于屬地管理模式，并且能鼓勵更多的企業選擇安全的生產方式從事生產，促進經濟又快又好地發展，推進社會的和諧，實現經濟和社會效益的雙贏。

（作者單位：北京大學，清華大學社會科學學院經濟學研究所）

【注釋】

①謝慶奎：《中國政府體制分析》，北京：中國廣播電視出版社，1995年，第91頁。

②張慶松：“建立國家功能部門中央垂直領導體制的必要性”，《時局評論周刊》，2001年第2期。

③［美］詹姆斯·R·湯森，布蘭特利·沃馬克：《中國政治》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第228頁。

④金太軍，趙暉等：《中央與地方政府關系建構與調諧》，廣州：廣東人民出版社，2005年，第208頁。

⑤陳澤偉：“冷觀政府垂直管理”，《瞭望》，2006年第46期。

⑥聶輝華，蔣敏杰：“政企合謀與經濟發展”，《經濟學》（季刊），2006年第6卷第1期，第75~90頁。

責編 /許國榮（實習）