【摘要】監護公法化已成為世界各國的通行做法，社會轉軌時期國家適當介入未成年人監護制度尤為必要。然而，目前我國未成年人監護制度公權干預嚴重缺位，表現為親權和監護的性質、功能混同，公權干預的監護主體流于形式，監護監督機制缺位。為有效解決這一制度不足之處，真正保障未成年人的合法權益，應區分監護和親權并明確監護人及親權人的各自職責，明確公權干預的監護主體及完善監護監督機制。

【關鍵詞】公權介入　未成年人監護制度　權利保護

【中圖分類號】D923.6　　　　　【文獻標識碼】A

近年來，未成年人利益遭到侵害的事件頻發，不少未成年人因未能獲得政府及社會的救助而面臨生存及生活困境，極大暴露出當下對未成年人的保護機制不完善等問題，其原因在于監護公法力量不足、國家介入不完善、相關監護監督機制缺位等。通常來講，實現公民權利的主要路徑包括宏觀層面上的國家保護、中觀層面上的如家庭、社區及學校等的團體保護和微觀層面上的個體自我保護。鑒于受客觀條件及主觀條件的制約，未成年人在自我保護機制上較為薄弱，而主要依托于家庭、社區及學校的中觀層面上的保護。若這種中觀保護機制缺位或保護不當，則僅能依托于宏觀層面上的國家保護。因此，對未成年人的監督保護不再局限于私法層面上的問題，它已延伸至公法領域，國家（政府）對此應承擔并履行更多的監護義務。

未成年人監護制度中公權干預實施的必要性

從傳統法觀念來看，監護純粹停留于私法自治領域，屬于家庭的內部事務，局限于父母或其他近親屬的責任，國家不加干預或甚少干預。然而，伴隨社會的迅速發展，個體逐漸成為社會的基本單位，舊時的監護私法化已面臨諸多挑戰。尤其是20世紀以后，受社會本位思想及社會連帶責任的影響，監護不再停留于家庭內部自決層面，未成年人作為國家未來發展之棟梁，對其監護理應視為社會公益。因此，國家逐步走向監管的前臺，開始適當干預監護范疇。特別是第二次世界大戰以來，出現大量的留守兒童，監護立法理念及其制度功能有所變化，英美國家以最大限度捍衛未成年人利益為原則，率先植入監護的公法化理念，并在實踐中逐漸取得國家監護主義之共識。①由此，在監護制度上就形成了從個人主義到國家主義這樣的歷史轉變。監護開始被當作國家的公務，國家作為最終的監護受托人而介入監護事務，確定了國家監護之立法理念及制度格局，監護的公法化趨勢不斷加強，成為各國監護立法的普遍發展趨勢。各國、各地區紛紛構建了國家干預未成年人監護制度的立法體例，旨在強化保護未成年人監護利益中的國家義務，捍衛未成年人利益，在未成年人監護人未能盡監護職責之時，由國家予以及時介入，并對其提供有力的監督保護，以確保未成年人健康成長。

因此，國家介入未成年人監護事務有其必要性，主要基于以下兩方面的機理：首先，捍衛未成年人群體的合法權益。未成年人作為國家及社會的未來棟梁，其肩負著中華民族偉大復興的使命及推動人類社會發展、延續文明的任務。據《兒童權利公約》的規定可知，兒童與生俱來擁有人權，其生存權、發展權、受保護權、參與權皆作為兒童的基本權利。考慮到未成年人不具備完全的民事行為能力，不管是在家庭還是社會中皆處于較為弱勢的地位，在其人身、財產利益受侵時，如若未有適格的主體對之提供保障，未成年人的合法利益將難以保證。強化國家干預未成年人的監護事務，并對其提供適時的監督保護，在未成年人的合法權益受侵害時予以法律救濟，以達到捍衛未成年人合法權益、維護其基本人權之目的。其次，補充家庭私域自治之不足。家庭層面上的自治屬于家庭成員內部的協商自治。鑒于未成年人的認知能力較為薄弱，往往由其父母作為監護人代替未成年人行使權利。然而，這種家庭自治層面上的監護機制難以保障未成年人的合法權益。而國家作為社會契約的義務一方，有理由在家庭監護不足以保護未成年人權益時，走上監管前臺，適時干預監護事務，補缺家庭監護制度的缺憾，保障未成年人的合法正當利益。

公權干預未成年人監護制度的現實困境

我國在未成年監護制度的公權干預機制上，較少強調國家介入未成年人監護事務的責任，公權力干預嚴重缺位。除了個別條文加以簡單涉及公權力責任外，系統、詳備的制度設計上仍表現為空缺狀態。

親權和監護的性質、功能混同。親權，意指父母基于其身份關系而對其未成年子女負有包括人身及財產上的教養及保護的職責，并以捍衛未成年人子女的合法權益作為唯一的目的。而監護，則不以血緣親子關系為根基，而主要強調監護的義務及監護職責。大陸法系推行監護及親權分別立法的模式，認為在未成年人能獲得親權保護之時，則無須另外設置監護。②然而，我國現行的立法中并未區分親權和監護，對親權的概念也未加以明確。事實上，監護的立法設計已然包括了親權的相關內容，監護及親權的界限尤其是兩者的性質、功能不分。首先，不加以區分父母及其他監護人的權責而一視同仁；其次，考慮到現行監護制度是以家庭親權監護為重心、近親屬的監護作為輔助這樣的家庭監護自治模式，意味著將監護事務定性為家庭內部的事務，而國家的適當干預機制則尤為欠缺。簡言之，不加以區分親權及監護這兩者的差異，將可能導致實踐當中對未成年人的監護存有認識誤區，影響監護制度的功能發揮，也阻礙了國家對未成年人監護事務的適度介入。

公權干預的監護主體流于形式。我國現行的民事立法將父母所在的單位、村委會、居委會及民政部門作為未成年人最后順位上的監護人。然而，這種規定不具可操作性，雖然其立法蘊意已表明國家具有監督、介入的義務及職責，也強化了公權力機關對未成年人的監督保護，明確了國家及社會具有捍衛未成年人合法權益這一共同責任。然而，伴隨著市場經濟的不斷深入，由單位來承擔職工的生老病死這一社會功能的趨勢也不斷加強，但如若要求單位在履行其自身工作職責之外，再要求其履行監護事務，一來單位不具有現實動力，二來這種立法設計也不現實。而村委會、居委會作為基層群眾自治組織，其無專司監護事務的工作人員，也欠缺獨立履行監護事務的經費來源，故而由其作為未成年人的監護人也不具有現實操作性。而民政部屬于承擔社會管理事務職責的行政機關，由其履行監護職責比較合適，然而現行立法并未明確民政部具體如何承擔監護事務的規定。國家作為未成年人的必要監護人，應明確、細化公權干預的監護主體。否則，這種泛社會化的監護人責任主體的設計將可能帶來不利于保護未成年人合法權益的負面影響。

監護監督機制缺位。現行的民事立法并未具體落實未成年人監護制度的監護監督措施，也沒有表明監護監督人的主體，也無從談起有監護監督之概念，更未有明確規定監護監督人的職責范圍。雖然規定了如若未成年人的父母、其他監護人怠于履行監護職責時將承擔相應的法律責任，然而并未將監護監督機制落實到位，監護監督人在何種情況下有權以及如何行使監督權也并不明確，總而言之，公權力機關的監護監督保護機制嚴重缺位，其監督監護人的立法初衷難以體現。在監護人不履行監護職責、不恰當履行監護事務、濫用監護權能時如何保障、維護未成年人的合法權益，將是下一步完善公法干預未成年人監護制度亟需重點考慮的地方。

公權干預未成年人監護制度的改進路徑

前已述及，我國未成年人監護制度公權干預機制存在諸多不足之處，亟待對其展開深入研究。對此，在立足我國現實國情的基礎上，從公權干預的視角針對性地進行制度層面的完善，其理論價值與實踐指導意義深遠而重大。

區分監護和親權并明確監護人及親權人的各自職責。鑒于上述可知，我國現行立法并未對親權及監護加以區分，導致民眾對監護制度的認識誤區及阻礙了公權的適當介入。為此，可借鑒法國、德國、日本等國家區分監護和親權的通行立法，對監護和親權加以區分，分別規定監護制度及親權制度。③

首先，明確親權是一種專屬于具有血親關系的父母對其未成年子女而負有的法定職責，具體包括人身、財產這兩層面的內容。人身層面的親權包括但不限于教育權、保護權及懲戒權；財產層面的親權則包括但不限于財產使用權、財產管理權、財產處分權、財產代理權及財產同意權。為維護未成年群體的正當利益，保障其健康成長，父母對于必須由自身親自履行的，非經特殊原因，不可轉移給其他人代為行使，如未成年子女的保護權及教育權、未成年子女的財產處分權及財產同意權。而對于外出務工、其他合理事由而未能親自照顧子女的親權人，有義務在外出前即對子女的監護事務作出妥善處理。親權人履行監護事務的情況需受監護監督人的監督。如親權人怠于履行監護職責，其親權可能被剝奪。

其次，明確監護屬于一種除親權人（即父母）以外的第三人監督保護未成年人的制度。監護發生的原因往往是：親權人基于正當理由而無法親自行使親權、未成年人未有親權人等特殊情況，從而通過法定委托、指定程序等方式產生。為切實保障未成年人的人身、財產權益，可針對性借鑒瑞士的可行經驗，在監護人并非國家主體之時，要求公權監護機關協同履行監護未成年人的義務。此外，也可借鑒德國、日本、法國的經驗，明確監護人應定期向被監護人的親權人、監護監督機關報告其監護履行狀況，包括報告該未成年人的人身保護及財產管理情況。如若監護人怠于履行監護事務、濫用其監護權能，或作出有損未成年人利益的行為，該監護監督機關有權撤銷監護人的監護資格，并另外指定第三人作為未成年人的監護人。另外，為一定程度保證監護人盡職盡能地履行監護事務，可規定監護人享有監護報酬權這一權利以提高其監護積極性，這無疑也是契合民法之公平原則。

明確公權干預的監護主體。縱觀各先進國家及地區的立法現狀，監護制度的公權干預機制已然成為共識。然而，考慮到各國、各地區不同的經濟發展現狀、各異的政府理念，對未成年人監護制度的法律規定及實踐情況亦各有不同。然而，不管是何種情形，對于未成年人監護制度的完善，皆秉承“最大限度保障未成年人合法、正當利益”作為制度的首要原則，以此建立以親權的監護為基、其他監護人的監護為輔、國家的監護為救濟的監護模式。④國家監護僅僅是未成年人監護制度中的最后一道救濟防線，故而公權介入監護制度這一私法領域也應采取審慎態度。只有適時介入才能避免破壞監護制度中的私法自治、防止違背當事人的真實自由意愿。在未成年人的父母及其近親屬皆難以履行監護職能時，國家才得以作為監護人，承擔監護的補足、監護輔助義務，從而補缺家庭監護的不足。

國家監護的對象一般限于未能獲得親權人、近親屬監護的未成年人，比如未成年人的親權人皆入刑、親權人虐待未成年人而較為嚴重的，并且未有其他合適的監護人之時，國家才得以履行監護未成年人的職責。鑒于我國的實際國情，由民政部門扮演公權干預的監護主體這一角色較為合適。民政部門作為履行管理社會事務之行政機關，負責社區建設、社區服務、社區婚姻登記等管理工作，與未成年人的監護也有較為密切的聯系，故而由其承擔公權干預未成年人監護制度的監護主體這一角色是比較妥當的。筆者建議監護立法中刪去由居委會、村委會作為未成年人最后順位的監護人這一規定，具體原因已上述，于此不再贅言。

此外，民政部門作為未成年人的國家監護代表，可通過多種形式實現，如由其直接創立兒童福利機構，以具體承擔保護未成年人的職責；也可以通過委托其他具有監護能力、有意愿承擔監護職能的社會成員這一方式，并對該社會成員予以一定的物質報酬；還可以允許成立具有相應資質的社會機構由其作為未成年人的監護人，而這些社會機構的資質條件及具體標準由民政部門統一制定。

完善監護監督機制。未成年人監護機制的構建，公權力的介入自始不可或缺，一方面補缺家庭自治層面的監護不足，另一方面也是法律家父主義的體現。考慮到公權極易侵蝕私權的邊界，為有效平衡私法自治與國家干預這兩者之間的關系，國家應力求作為一超然的監督者，而不是以監護人的角色直接介入。在構建監護監督機制時，可從以下三方面著手：

其一，選任監護監督人。大陸法系的監護立法如法國、德國皆規定了除卻專門的監護監督機構，還設立了專門的監護監督人，由其具體承擔監護事務的監督職責，不僅具有更大的靈活性，也取得了不錯的成效。⑤這種做法尤為值得我們國家借鑒，對此我國也可通過選任合適的監護監督人來監督、督促監護人履行監護事務。具體可考慮從村委會、居委會中選任適格的專人擔任監護監督人。

其二，強化法院的司法監督力量。縱觀各國的監護立法，大多數采取由法院擔任監護監督機構的模式，通過發揮司法的監督作用及程序上的優勢來強化其監督功能。從我國現有實際看，我國法院的組織體系建設已趨于不斷完善，基層法庭的建設也大有改進，基本可以勝任監護監督這一職責。為此，可順勢強化司法對監護事務的監督功能。鑒于當下設立專門的監護法庭的條件尚不成熟，故而可先選任專門的監護法官履行監督權能，給予未成年人的監護權益提供有力的司法保障。

其三，提升民政部門的監督力量。考慮到法院的監督具有被動性及事后救助性，加之民政部門開展工作的靈活性、高效性，可由民政部門作為政府代表方主動地介入未成年人監護事務的監督。民政部有權參與監護人的選任，要求監護人定期報告其監護履行狀況，并在監護人作出有損未成年人權益之時，代表未成年人向法院申請撤銷該監護人的監護資格。此外，民政部應當對未成年人的財產狀況開展備案登記等等。簡言之，除應當由法院履行的監督職責外，其他涉乎公權干預的監護事務皆可由民政部承擔，以此各司其職，最大限度保障未成年合法權益的實現。

總之，監護作為民法中的重要一隅，公權介入監護事務機制的構建亟需對監護制度予以重構，并于相應的立法中進行固化。強化未成年人監護事務中的國家責任，也涉及對相應國家機關的職能調整及重新劃定各自的權利義務，并且也要處理好相關職能部門之間的協調、銜接關系，保障相應財政措施的配套實現等各種具體問題。僅有民法的努力尚且不夠，只有公私協力，才能真正實現公權干預監護事務的功能預期。

（作者單位：重慶人文科技學院政治與法律學院，凱里學院旅游學院）

【注釋】

①王亞利：“我國未成年人監護事務中的國家責任”，《寧夏社會科學》，2014年第1期，第20頁。

②石婷：“論國家對未成年人監護的公權干預—以保障留守兒童的合法權益為視角”，《當代青年研究》，2014年第3期，第94頁。

③李霞：《監護制度比較研究》，濟南：山東大學出版社，2004年，第247頁。

④林艷琴：“未成年人監護法律制度現狀檢討與完善構想”，《東南學術》，2013年第2期，第176頁。

⑤葉承芳：“未成年人國家監護制度構成要素研究”，《人民論壇》，2011年第17期，第103頁。

責編/王坤娜