【摘要】十八大以來，黨中央、國務院圍繞加快政府職能轉變作出了一系列重大部署。但由于我國幅員遼闊、人口眾多、地區差異大、政府層級多，各級地方政府轉變職能的進展很不平衡。加快地方政府職能轉變，充分調動中央和政府兩個積極性，對于提高政府整體效能，推動各項重大改革措施落地，確保全面建成小康社會具有十分重要的意義。

【關鍵詞】地方政府　現狀　職能轉變　對策

【中圖分類號】D63　　　 　　　【文獻標識碼】A

當前加快轉變地方政府職能的有利條件

第一，全國上下對轉變政府職能有了更加清晰的認識。過去，許多地方都把工作重心放到“招商引資”、加快做大GDP上，時間長了，其內在弊端不斷積累，最終導致經濟社會發展不全面、不協調、不可持續的問題日益突出，出現“有增長無發展”的被動局面。房地產泡沫不斷積累、地方債愈演愈烈、污染有增無減、溫室氣體排放高居世界首位……實踐表明，要想推動經濟、社會持續健康的發展，再延續既有的經驗，靠經營土地、擴大政府投資，靠高投入、高消耗、高排放和擴大出口的舊模式，已經行不通了。即便為暫時的經濟快速增長而在短期內延續上述發展模式，其長期代價也是十分巨大的。傳統的發展思路、政策工具逐漸失靈，迫使各級政府反思傳統的發展模式，探索新的發展模式和發展路徑。再加上我國經濟步入“新常態”，經濟運行呈現一系列新特征，具體如：經濟速度持續下滑、經濟結構快速優化、新舊增長動力轉換等，對宏觀經濟管理提出了一系列新的要求和挑戰。這些都在客觀上統一了各級地方政府的思想，提高了各級地方政府貫徹黨中央、國務院加快轉變政府職能相關決定的積極性。

第二，反腐倡廉使政府得以把更多精力放到公正執法和“為人民服務”上。市場經濟的發展導致利益分化，一些人固守部門和地方利益，不思進取；還有一些人借助權錢交易向公共領域滲透，擴大了政府的“尋租范圍”，使政策的制定向小集團傾斜，加劇社會階層的分化并且拉大了社會的貧富差距，政策實施的效果也偏離了社會利益最大化的初衷。不僅如此，在政策設計、政策執行方面的問題暴露出來以后，這些利益集團又借助“優勢”地位阻撓改革推進、阻撓政府執法，導致有法不依、執法不嚴，錯誤的問題遲遲得不到糾正。

黨的十八大以來，新一屆領導集體對腐敗堅持“零容忍”，以“八項規定”為突破口，不斷完善相關規章制度，在“打虎”的同時廣泛“拍蠅”，辦理了一系列重大案件。周永康、徐才厚、令計劃等“大老虎”相繼落馬，教育了各級黨政干部，震懾了各種違法亂紀行為。政府官員插手企業微觀經營活動的現象、政商勾結和利益輸送的現象顯著減少，社會風氣為之一變。政府回歸社會中立地位，為公平施政創造了有利條件，為最大限度的為人民謀取利益創造了有利條件，也為加快政府職能轉變創造了有利條件。

第三，實施“雙創”戰略對地方轉變政府職能提出了新的要求。“新常態”的一個重要特點就是增長動力的轉換。傳統的增長發動機“大規模投資”逐漸失去效力，取而代之的是研發和創新。“大眾創業、萬眾創新”就是黨中央、國務院順應經濟發展階段變化、增長動力轉換而提出的重要戰略舉措。創新離不開高效、快捷的市場運作，離不開寬松、寬容的社會氛圍。長期以來，政府對微觀經濟運行干預過多、管得過死，重審批、輕監管的做法，提高了微觀經濟主體的經濟運行成本，不利于提升社會的創新活力。要想讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，讓所有社會成員各得其所、各展其能，就必須加快轉變政府職能，通過向市場放權，讓市場在資源配置中發揮決定性和基礎性的作用；通過向社會放權，充分發揮市場中介、非政府組織的積極作用。

第四，地方財政“緊運行”迫使地方政府加快政府職能轉變。長期以來，我國的地方政府都是全能型政府。它們不僅履行消極的政府責任（如維護法治、保護產權），還履行積極的社會責任（如彌補市場失靈等）；他們不僅發展社會事業（如教育、醫療衛生、養老等），還積極促進經濟發展（如開發區建設、基礎設施建設、招商引資等）。在很長一段時間內，改善投資環境、加快經濟建設都是地方政府的重要責任。而支撐地方政府履行上述職責的財力基礎，則是龐大的土地資源（即土地出讓金收入）。據統計，1999年～2015年，各級政府賣地收入高達27.29萬億元。上述收入為地方政府“招商引資”、從事基礎設施建設和開發區建設提供了雄厚的財力支持，也助長了由投資拉動的經濟增長模式。隨著房地產市場的降溫，全國各地土地出讓金甚至出現下降情況的出現，地方政府按期償還債務已經是困難重重，更不用說再鋪攤子、搞基本建設了。在財力的吃緊約束下，各級地方政府要想有所作為，就必須另辟蹊徑，在轉變政府職能、提高政府效能上下功夫，在完善政府治理、改善公共服務上下功夫。

當前轉變地方政府職能的目標和努力方向

當前，我們面臨著市場機制和政府干預均不到位的問題，政府職能調整的重點也相應轉到了“提”，通過完善公共治理來提升治理水平，以確保全面建成小康社會目標的實現。

轉變政府職能，要著眼于推動建設法治政府。市場經濟是法治經濟，自由競爭不是沒有底線。市場經濟的高效運轉離不開完備的法律體系和對法律的嚴格遵守。當前，由于受到法制不健全、監管措施不到位等因素的影響，我國市場秩序相對比較混亂，食品藥品質量突出、虛假宣傳盛行、產品售后服務差，嚴重損害了消費者信心，導致出現國內游客“海外掃貨”的現象。而層出不窮的侵犯知識產權的案例，則沉重打擊了企業開展研發創新和長期投入的積極性，削弱了國內產業的競爭力。應當根據讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用的內在要求，進一步明確政府與市場、政府與企業、政府與社會的權責邊界，加快建立“三個清單”：以權力清單明確政府能做什么，做到“法無授權不可為”；以責任清單明確政府該怎么管市場，做到“法定職責必須為”；以負面清單明確對企業的約束有哪些，做到“法無禁止即可為”。通過建立“三個清單”，依法管好“看得見的手”，用好“看不見的手”，擋住“尋租的黑手”。在建立清單的基礎上，更要認真落實全面依法治國的要求，切實加強執法，嚴格依法辦事，使既有的法律、法規得到切實遵守。

轉變政府職能，要著眼于推動建設服務型政府。現階段轉變政府職能，在很大程度上意味著政府在現有財力約束的背景下要“有所為，有所不為”，通過削減對道路、橋梁、工業開發區的投資，通過更好地履行法定職責和義務（如發展教育、養老醫療事業等），通過把更多資金用到改善民生上，實現由全能型政府（建設型政府）向服務型政府的轉型。

建設服務型政府，首先，要為“大眾創業、萬眾創新”提供全方位服務，助推發展方式轉型。要進一步增加政府政策支持力度，在降稅清費減負的基礎上，進一步充實扶持小微企業發展的政策措施。要進一步改善平臺綜合服務，強化政策、法律和信息咨詢服務，加強知識產權保護，加強就業創業指導服務和職業技能培訓服務；要進一步完善服務方式，使政府性服務更加便捷高效。

其次，要為人民群眾提供更高質量的公共服務。應根據經濟社會發展的需要，顯著增加政府在教育、醫療、衛生、就業、養老等領域的公共服務，不斷提升教育、醫療、衛生、就業、養老等公共服務的質量和可獲得性，不斷改善交通和通訊條件，穩步提升人民生活水平。

再次，要切實加強社會保障網的完善，為弱勢群體提供幫助，兜底社會生活底線，使人們能夠共享經濟社會發展的成果，這是社會主義發展的內在要求。在當前，各級政府特別要把推動7000多萬貧困人口脫貧作為重大政治任務，保質保量予以完成。

轉變政府職能，要著眼于推動建設創新型政府。政府履行職能重點的轉移，給政府有效履行職能提出了更高的要求。特別是我國具有人口眾多、地區發展差異大的鮮明特點，要為創業者、社會公眾、弱勢群體提供高質量的公共服務，必須充分發揮基層政府貼近服務對象、掌握詳盡需求信息的優勢，必須充分調動起各級地方政府的積極性，激發其因地制宜、創新性開展工作的熱情。

首先，要創新監管機制和監管方式，提高監管效能。如建立統一的監管平臺，推進跨部門、跨行業綜合執法；完善監管方式，提高監管執法的科學化水平，變“運動式執法”、“大檢查”為依托互聯網信息技術的常態性、隨機抽查監管。

其次，要貫徹“顧客至上”的理念，著眼于更好地滿足創業人群、小微企業、低收入群體、社會公眾等不同社會群體的特殊需求，有針對性地采取措施。

再次，要創造條件引入社會力量參與。在發展市場經濟的背景下增加公共產品和公共服務的供給，不能由政府獨家包辦，事實上政府也包辦不起。應采取多種措施吸引社會力量參與，通過發展政府和社會資本合作（PPP）等方式，不斷提高公共服務的公平性和可及性，最大限度地提高公共資金使用效果，最大程度地便民利民。

轉變政府職能，要著眼于推動建設廉潔政府。清正廉潔是為人民服務、維持社會公平正義的本質要求，也是政府取信于民、高效運作的前提。“陽光”是最好的“防腐劑”。建設廉潔政府，一方面要積極推動反腐倡廉工作，要鞏固反腐倡廉的階段性成果，進一步完善相關體制機制，形成干部“不想腐、不能腐、不敢腐”的格局；另一方面，也要加快建設“陽光政府”的步伐。通過實行決策公開、過程公開、結果公開，切實保障公民的知情權、參與權和監督權，引導社會力量有序參與公共事務，切實加強外部監督。

加快轉變地方政府職能的若干措施

加快地方政府職能轉變，關鍵是要認真貫徹國務院關于轉變政府職能的部署，圍繞“大眾創業、萬眾創新”，簡政放權、放管結合、優化服務協同推進，實現“三管齊下”、上下聯動，形成加快地方政府職能轉變的合力。

要轉變“官本位”觀念，回歸為人們服務本色。推動地方政府職能轉變，首先要轉變各級地方官員的觀念。轉變政府職能意味著各級公務員工作方式的轉變。本次政府職能轉變的一個重要特點是放管結合，也就是在大幅削減事前審批的同時加強事中、事后的監督與服務。事前審批的特點是別人上門來找你、求你、向你說好話；而事后監管則是自己要沉下去，到現場了解情況，實施監督和處罰；前者在某種意義上是在幫人做成事，而后者則更像是和人“過不去”。這種身份和定位的落差，是很多政府公務員在短期內難以適應的。轉變觀念是個長期的、自我改革的過程，并且常常伴隨著自身利益的割舍。應當以反腐倡廉運動為依托，進一步加強黨員干部思想教育，進一步明確“全心全意為人民服務”的宗旨，牢固樹立服務意識和公仆意識，嚴格按照“全心全意為人民服務”的標準來衡量各級政府的工作。

加強督導與協調，保證既有政策落實到位。近年來，國務院在簡政放權方面采取了一系列措施。但由于種種原因，上述措施并沒有得到完全的落實。一些審批事項是“上放下不放”、一些是由審批改為了備案、還有一些則是由政府審批改為了紅頭中介的審核。總之，下放的權力通過登記、備案、年檢、認證等方式“換個馬甲”又回來了。多年前熱議的“玻璃門”、“彈簧門”現象并沒有得到真正解決，政策落實出現了“腸梗阻”，卡在了“最后一公里”。出現諸如此類現象的原因是多方面的，既有上下銜接的問題，但更關鍵的是不愿意放棄由審批帶來的利益。對于前一種原因帶來的問題，要加強上下級之間的溝通和協調。上級政府在設計改革方案時，要重視聽取下級特別是基層政府的意見，使改革舉措更具可行性、操作性。下級政府在貫徹執行上級要求的同時，要結合自身的實際情況，制定好落實的具體辦法。與此同時，同一級政府內部也要加強協調。對于需要下放的審批項目，各部門要協調同步，爭取把整個審批鏈全部下放，而不能一部分放一部分不放，徒增下級政府和企業往返奔波的煩惱。對于后一種原因帶來的問題，則要加強紀律約束，通過明確進度要求，加強監督和問責，督促各級政府和部門加快進度。

擴大公眾參與，推動地方政府公共治理創新。要提高政府工作效率和服務質量，必須擴大社會參與。應鼓勵地方政府按照“包容、創新、共享”的理念不斷完善公共治理框架。在決策階段，廣泛聽取相關群體人員的意見，吸納智庫、專業人士意見，使政策的設計更加平衡，兼顧到各方利益關切，規避出現“政策俘獲”現象；在政策實施階段，則要充分利用市場機制，通過政府招標、政府采購、發展PPP等方式引入供給側競爭，提高公共服務的效率，為公眾和企業提供“精準服務”，提高公眾和企業的滿意度；而在政策的評估和提升階段，則要依托系統的政策評估，依托政府與社會公眾的有效互動，發現政策設計和執行中的問題，根據新的形勢發展需要對政策進行改進和完善。

整合政府資源，加快建設電子政府。有效提供公共服務，需要以優化政府資源配置為前提。需要根據形勢發展的需要，進一步推進政府機構改革，科學設置政府機構，明確內部管理流程，優化人員配備，加強技能培訓，不斷提高政府能力。要打破部門界限，大力推行聯合執法、一站式服務。要推動基層地方政府優化機構設置和人員配備，縮減負責審批業務的人員和資源配備，增加執法和服務領域的人員和資源配備，使資源配置更加匹配政府履行職能的需要。要進一步理順中央和地方、上級地方政府和下級地方政府的權責劃分，該上級政府履行職責的要明確責任，該下級政府履行職責則要為下級政府提供足夠的資金支持，以形成上下級政府間既分工明確又相互配合的格局。

互聯網技術的發展，深刻改變了人們的生活、工作、學習和社交方式。互聯網技術在深刻改變商業形態的同時，也為政府改革提供了廣闊的前景。應加快建設電子政府的步伐，依托互聯網、大數據技術，優化審批與服務流程，完善服務的提供方式，為企業、居民提供“定制化”服務，不斷提高公共服務的質量和水平。

完善財稅體制，助推地方政府職能轉型。地方政府的財政狀況深刻影響著地方政府職能的發揮。應根據十八屆三中全會的總體部署，加快推進房地產稅改革，完善地方稅收體系和地方主體稅種征收體系。要通過積極調整稅收政策，影響商品、服務和生產要素相對價格，引導市場資源配置的優化。 

要進一步完善財政預算制度，加強各級地方人大對同級政府的全口徑預算的監督，監督范圍要覆蓋“三公消費”、土地財政和國有資產等。要全面引入公共財政資金使用的績效評價機制，對每一筆地方財政的支出，都能進行有效、全面的監督和評價，從而提高財政資金的使用效率。建立覆蓋全國的財政風險監控和預警機制，確保財政的健康可持續發展。

（作者單位：中共中央黨校經濟學部）

責編 /豐家衛（實習）