【摘要】在京津冀協同發展和“大眾創業、萬眾創新”兩大戰略實施中，科技人才政策起到了尤為重要的作用。文章首先對京津冀從扶持走向服務的科技人才政策體系進行分析，然后比較分析京津冀科技人才政策中存在的問題以及深層次的原因。研究發現，在國家科技人才政策從扶持走向服務的大趨勢下，三地科技人才政策在不同程度上存在一些問題，最后針對三地政策在人才特區、戰略目標、人才流動等方面提出了具體建議。

【關鍵詞】京津冀　科技人才政策　創新創業

【中圖分類號】C96 　　　 　　　【文獻標識碼】A

創新是發展的源動力，推動“大眾創業，萬眾創新”是富民之道、強國之策，對于走創新驅動發展道路、增強發展新動力、打造發展新引擎、推動經濟結構調整具有重要的意義。創新驅動人才為先，人才是創新、創業的根本，對于推動創新與科技體制改革起到了關鍵作用。在經濟發展新常態下，黨和國家提出了京津冀協同發展戰略，爭取將該地區打造成具有全球競爭力的城市群，所以該地區比以往任何時候都需要科技人才。因此，分析京津冀科技人才政策現狀，找出京津冀科技人才政策促進創新創業的關鍵所在，提出促進京津冀科技人才創新創業的政策機制具有緊迫性和重要的時代意義。

科技人才政策是指國家、政黨、相關機構等在一定時期采取的涉及到科技人才的培養、引進、使用、管理等活動的系列法規、措施、條例、辦法的總稱。同時，科技人才政策的研究受到學術界的高度關注，藍勁松、劉波、陳莎利、王磊等發表了重要研究成果。學術界在總結科技人才政策的基礎之上開始向科技政策對比分析方向研究。在此背景下，筆者選擇了京津冀科技人才政策文本為案例進行對比研究。本文試圖將科技人才政策的比較分析與創新創業的規律相結合。這種結合將使人們意識到符合創新創業規律的政策工具是開展科技人才培養、引進、使用和流動的關鍵。

京津冀科技人才政策總體概況

改革開放以來，我國科技人才政策經歷了恢復、確立和完善三個階段。當下科技人才政策正處于完善之后的提升期，基于政策發展與經濟發展的擬合性，可將提升期進而分為布局期（2000年~2005年）、發展期（2006年~2010年）、攻堅期（2011年至今）。布局期主要鑒明政策工具的主要發展方向，并在關鍵節點上提供扶持；發展期在逐步加大扶持力度的基礎之上開始向服務方面轉變；攻堅期則是以全面服務創新創業為導向。

布局期的人才政策主要有：2001年“留學人員科技活動項目擇優資助”，2002年“新世紀百千萬人才工程”，2003年“高層次留學人才回國資助”，2005年“留學人才引進工作中界定海外高層次留學人才”；同時教育系統也作出反應，“新世紀優秀人才支持計劃”開始執行，“海外智力為國服務行動計劃”嶄露頭角。該時期國家直屬部委的科技人才政策布局正式展開，為下一步科技人才政策的發展奠定了堅實的基礎。

發展期的主要政策有：2008年國家“千人計劃”強勢推出，將海外人才的引進提到一個更高的維度，意見及實施細則和盤托出。發展期又一重要貢獻是對布局期的科技人才政策進行升級。赤子計劃2.0：2009年“海外赤子為國服務行動計劃推出”；留學人才工程2.0：2009年“留學人員回國創業啟動計劃”中創業的內容小試牛刀；教育人才2.0：2006年“春暉計劃”施行，“高等學校學科創新引智基地”管理辦法推出；杰出青年計劃2.0：2009年“國家杰出青年科學基金管理辦法”發布；海智計劃2.0：2009年“深入意見”、“評審辦法”展露鋒芒。各部委科技人才政策的發展展示出百花齊放的姿態。

攻堅期是在構筑的完整科技人才體系下繼續分析科技人才政策實施的盲點、賭點和痛點。2011年“千人計劃”高層次外國專家項目細則出臺；留學人員回國工作“十二五”規劃制定；創新人才推進正式進入政策視野；春暉計劃更加注重服務理念，推出學術休假回國方面的政策；教育界對于長江學者的激勵政策升級換代。

創新創業已經成為經濟發展的主題，符合創新創業規律是科技人才政策的必然要求。經濟發展新常態對政策的調節功能提出了新要求，由于各地政策的同構性，簡單的政策扶持道路已難以為繼，加強政策的服務意識，形成鏈條化的政策體系，是政策落地生根的關鍵所在。

京津冀科技人才政策比較

北京市。北京市的科技人才政策體系具有完備性、層次性和政策鮮明性的特點。在海外人才引進方面，既有宏觀指導性的政策，也有具體的暫行辦法，宏觀指導性政策論述了海外人才聚集工程的戰略意義、實施對象與目標、基本原則以及加強服務、加強組織領導等內容；暫行辦法規定了各類主體建設人才基地的條件、人才基地的管理機構等具體實施細節。兩者相互補充、相互完善，唇齒相依，形成政策合力；北京還出臺了不同層次的“海外人員來京創業和工作的辦法”政策，受益主體全面，覆蓋范圍廣；中關村高聚工程、人才特區工程、海創基金、雛鷹人才工程以及職稱“直通車”工程構筑了鮮明的人才特區政策體系。

天津市。天津市作為京津冀協同發展中的一核，把“人才資源是第一資源，人才戰略是第一戰略”作為城市發展的核心理念，在不斷加大人才政策扶持力度的同時向注重服務方面轉變。與京冀相比，天津市的科技人才政策具有地方特色鮮明、聚集海外高層、創新創業關注度高的特點。“天津市引進國內外優秀人才來津工作實施辦法”、“天津市引進人才‘綠卡’管理暫行辦法”政策普惠性強；國家出臺“千人計劃”之后，天津市2009年開始實施海外高層及領軍人才政策，以及2013年“特支計劃實施”，天津市以濱海新區的建設為契機大力聚集海內外高層人才；2011年“‘131’創新型人才培養工程”實施，2012年“新型企業家培養工程”，2013年設立“創新人才推擠計劃”，2014年“千企萬人”，均聚焦于創新創業。

河北省。河北省作為京津冀腹地，在科技人才政策方面，同樣是一手抓培養一手抓引進。2009年提出“高層次人才引進計劃的意見”，2011年“巨人計劃”為高層人才提出具體實施措施。另外，河北省具有的較為完善的科技人才政策，體現在：院士引進工作、“三三三”人才工程、以及省管優秀專家工程。此類人才工程對于全省的科技能力提升有很大幫助，但是具有門檻高的特點，一般從業人員很難納入其中，而創新創業的主體主要是調動一般從業人員的創新創業熱情。因此，河北省科技人才政策對于創新創業的關注度還不夠。

京津冀科技人才政策比較分析。通過對京津冀科技人才政策的分析可以看出，各地人才政策具有鮮明的特征：北京地區具有區位優勢，同時政策體系較為完備，具體政策也更加明確和細化，兼顧到了不同層次的人才，對于津冀兩地的人才政策具有引領作用；天津地區人才政策具有鮮明的地方特色、聚集海外高層人才、對創新創業關注度高；河北省總體思路是“培養+引進”，引進主要聚焦于高層人才和京津人才，在利用區位優勢的基礎上拓展國際視角。但與京津相比，政策的跟進速度較慢，數目較少，對于創新創業關注不夠。

京津冀科技人才政策存在問題及原因分析

三地的科技人才政策，在國家科技人才政策體系下的引導下，都在一定程度上形成了促進科技人才創新創業的政策體系。但是與實現京津冀協同發展以及大眾創業、萬眾創新的戰略要求相比還有一些差距。總體來看，北京科技人才政策一支獨大，政策體系完善，政策力度強勁，人才服務先進；天津緊跟其后，擁有地方科技人才政策特色，積極借鑒先進的人才特區政策機制；河北科技人才政策較為單薄，傳統性較強，政策體系待完善空間大。

北京市。北京科技人才政策因其具有獨特的區位優勢，因此具有反應速度快、科技政策體系完善的特點。但人才特區政策是把雙刃劍，政策的實施有助于中關村科技創新能力的提升，形成全國創新創業示范中心，但是中心城區的過度集中帶來交通、空氣等方面的巨大壓力。因此，未來需要逐步在全市范圍內推廣人才特區政策，形成范圍更為廣泛的人才特區。

同時，作為京津冀區域科技人才工作的領頭羊，如何統領津冀協同，形成三地鼎足合力，實現整個城市群的發展，也是北京應該擔當的責任。

天津市。天津科技人才工作頗具地方特色的本質源于城市發展規模的屬性，社會福利、教育體系的吸引力，加之城市規模的容納量使得天津市的普惠性人才政策成為亮點。科技人才創新創業政策豐富，而且還具有大量創新創業配套政策。

天津市在科技人才政策方面面臨的問題在于：如何利用本地及聯合運用北京的高層人才，充分發揮出京津的雙核作用；如何把濱海新區人才特區做大做強，復制中關村人才特區成功經驗的同時注意與本地實際相結合；如何在京津冀協同發展的戰略背景下實現科技人才政策協同，突破利益藩籬走向共贏；如何規避在科技人才引進方面與河北省的競爭，進一步完善科技人才政策體系。

河北省。京津冀科技人才政策的問題主要是河北省的問題，可以總結為“粗”、“弱”、“散”、“缺”、“少”的問題。“粗”：指導性政策偏多，實施細則和配套政策少。例如，在海外人才引進方面，河北的人才政策均明顯少于北京、天津；在配套政策方面，河北規劃、意見類的政策多，辦法、細則類的政策少；在具體內容方面，河北省同樣存在政策較粗的問題。“弱”：政策優惠力度不夠大，對人才吸引力不足。受制于總體經濟發展狀況等因素的影響，在海外高層次人才的引進目標、人才引進模式、資金資助、醫療、住房等方面，河北省都存在一定的政策落差。“散”：政策系統性、綜合性不夠。實施“大眾創業，萬眾創新”，靠的是政策先行，政策要想發揮出良好的激勵和引導作用，必須形成完整的政策體系。河北的八項人才工程也從不同角度規劃了其人才工程，但是相比而言，人才規劃還是缺乏與創新創業規律的擬合性，多為確認類政策，即設定條件確認選拔資助對象，內容也略顯松散。“缺”：政策的引導性，產業性及氛圍性不強。河北省政策培育引導性政策少，認定性政策多，比如《河北省青年拔尖人才支持計劃實施辦法》，選拔原則、條件及程序制定得很詳盡，但是評選之后的支持政策少，不能真正的激發青年拔尖人才創新創業活力。“缺”還表現為缺乏針對優先發展產業方面的專項人才政策，以及創新文化缺失，創業氛圍不足。“少”主要表現為創新創業人才投入少，服務平臺少。與京津相比，河北省科技人才投入不足。2013年北京、天津、河北R&D經費內部支出分別為1185.05億、428.09億、281.86億元，分別位居全國的第3、9、16位，與河北省的經濟規模不相稱；創新創業離不開各類服務平臺，以2013年孵化器數量為例，天津市有121家，河北省只有37家。北京知識產權服務機構有485家，河北省只有20家，而且都是知識產權低端代理機構。

結論及建議

研究表明，京津冀地區擁有較強的科技人才創新創業政策基礎，有利于京津冀協同發展，有利于實施大眾創業、萬眾創新的戰略。但京津冀區域內部也存在著亟待解決的問題，北京的問題在于：進一步推廣人才特區政策，提高戰略目標，統籌區域發展；天津的問題在于：完善人才特區政策，找準戰略定位，繼續發揮地方特色；河北的問題在于：建立人才特區政策，完善科技人才政策體系，突出產業特點，加強政策機制與創新創業規律、人才成長規律的擬合性。針對以上問題，我們提出的建議主要有：

以科技成果轉化為導向，加強政策機制頂層設計。實施科技成果轉化，符合創新創業的本質要求。科技成果轉移轉化通道不暢，是京津冀地區推動創新驅動發展的最大難點、堵點，也是制約產業轉型升級的主要瓶頸。建議三地以“1236”為基本思路，即一個總體目標：創新驅動目標；兩大戰略：協同發展戰略、“大眾創業、萬眾創新”戰略；三個重點：以企業、高校、科研院所為重點；六項改革：人才引進政策機制柔性化改革、評價機制自主化改革、使用機制平臺化改革、激勵機制持續化改革、京津冀人才合作機制統籌化改革、人才扶持政策機制可執行化改革；在“1236”為基本思路的基礎上，加強頂層設計，由中央層面作出統一規劃，打破“自掃門前雪”的思維定式，有利于解決之前科技成果轉化導向各自為政的局面。

以協同發展為主題，進一步推廣人才特區政策。京津冀協同發展已經上升為國家戰略，科技人才政策協同勢在必行，中關村人才特區政策已經卓有成效。在北京擴大人才特區的范圍，爭取推廣到全市范圍執行；在天津加強濱海新區、自由貿易區人才特區建設，推廣復制中關村人才特區政策，并融入當地的地方特色；在河北建立人才特區政策，以國家級高新區、科技成果示范區為依托，加快建設人才特區，加強政策先行先試。

以簡政放權為關鍵，加快科技人才評價和激勵改革。加大簡政放權力度，賦予高校和科研院所等充分的自主權，加快去行政化進程。鼓勵高校、科研院所在職稱評定、人員聘任、分配制度、薪酬體系等方面進行制度突破和創新。完善人才分類評價體系，對于基礎研究型人才，弱化中短期考核目標，逐步突出學術和技術水平方面的評價，注重研究成果的質量及其對國家和社會的影響力方面；對于應用開發型人才，強化創新、創造業績方面的貢獻評價，并注重創新成果、創新能力、產學研結合等。

以用好科技人才為標準，建立京津冀科技人才流動機制。引才還是為了用才，只要有利于科技發展，只要有利于創新創業活動的開展，都應是政府和社會所支持的。北京充分發揮經濟、科技、教育、文化優勢，擴大人才虹吸效應，以多種方式引進、培養、使用人才。同時，北京應繼續加強中心城市的輻射能力和帶動能力，鼓勵區域內人才合作、流動，幫扶津冀發展。河北、天津應摒棄本位思想，通過政策吸引人才，利用好區位優勢，爭取把北京的中關村變成京津冀的中關村。

以服務科技型中小企業為重點，建立完善人才創新創業平臺支撐體系。科技型中小企業是創新創業活動最具活力的載體，科技人才是科技型中小企業發展的關鍵資源，加強政策對其人才的支持尤為重要，更能體現科技人才政策的普惠性。河北在這方面還有很大的空缺，眾創空間的建設步伐，創業導師的培養都落后于京津地區，實現三地協同發展，可以施行京津對口幫扶政策，津冀產業錯位發展模式。

以加強創新創業文化建設為抓手，營造大眾創業、萬眾創新的氛圍。加強創新創業教育，在高校開設創新創業課程。加大對創新、創業政策的宣傳，倡導創新、創業文化，營造創新、創業氛圍。

（作者單位：河北工業大學；本文系“區域創新系統監測方法：創新極識別-培育-共生視角”和國家自然科學基金青年項目的研究成果，項目編號：71403078）

責編 /張曉