【摘要】“推動要素市場一體化改革”是京津冀協同發展戰略重點之一。“土地要素市場一體化”是要素市場一體化改革的重要組成部分，并為供給側結構性改革提供有力助推。文章通過分析闡釋京津冀土地要素市場一體化的具體內涵與理論基礎及京津冀土地要素市場一體化對京津冀協同發展的作用，進一步指出了京津冀土地要素市場一體化的具體措施建議。
【關鍵詞】京津冀協同發展 土地要素 市場一體化措施 供給側結構性改革
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
2015年4月底，中央政治局召開會議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，將推動京津冀協同發展上升為重大國家戰略，這一國家戰略要遵循的基本原則之一就是“市場主導、政府引導”①，即“加快完善市場機制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，有序推動北京非首都功能疏解，促進生產要素在更大范圍內有序流動和優化配置”。京津冀協同發展戰略重點推動的三大改革步伐之首，就是要“推動要素市場一體化改革”。而要素市場的一體化改革正與2015年末2016年初中央提出和強調的供給側結構性改革—提高全要素生產率，以更好地滿足群眾生產生活需要，促進我國經濟、社會的可持續健康發展的目標指向一致。②
所謂供給側結構性改革，就是指以提高供給的質量為出發點，通過改革的方式修正各要素配置方面存在的扭曲，以推進經濟結構的調整，不斷增加有效供給，使供給結構適應需求結構，最終提高全要素的生產率。“土地要素市場一體化”作為要素市場一體化改革的重要組成部分和提高全要素生產率的基礎方面，在推動京津冀協同發展國家戰略及區域供給側結構性改革中將起到重要的基礎性、調節性作用。因此，明確土地要素市場一體化的具體內涵與理論基礎，深入剖析土地要素市場一體化對京津冀協同發展及區域供給側結構性改革的作用，明確土地要素市場一體化的具體措施，對京津冀協同發展和區域供給側結構性改革具有重要理論和現實意義。
京津冀土地要素市場一體化內涵及理論基礎
所謂土地要素市場一體化，即在一定地理區域內，搭建共同土地交易及信息平臺、統一相關制度、破除監督管理差別和打破行政限制，建立統一的土地市場的過程。③京津冀土地要素市場的一體化意味著：一方面，在北京、天津、河北三地建立統一的市場交易和信息平臺，實現交易信息的統一發布、交易規則的完善和一致，以促進土地交易信息的流通、減少交易成本，建立公開、公平和公正的土地交易市場環境，充分發揮市場在土地資源配置方面的基礎性作用；另一方面，建立京津冀區域內統一的地價體系，實現特定地理區域內土地價格的一體化，使區域內土地價格具有可比性，以充分發揮土地價格調控土地市場的杠桿作用，提高土地市場發育及土地資源配置的效率。京津冀地區土地要素市場一體化有助于推動區域范圍內供給側結構性改革和區域經濟的一體化發展。
從理論層面來考察，土地要素市場一體化在經濟學上的理論基礎包括了“空間相互作用理論”、“交易費用與信息不對稱理論”、“價格機制與資源配置理論”、“市場一體化的經濟效應理論”等。根據“空間相互作用理論”④，不同區域間在人口與勞動力、商品、技術、資金、信息等方面存在著相互傳輸的現象，這種相互傳輸對于區域間經濟關系的建立與變化產生十分重要的影響，可以加強區域之間的聯系、互通有無，使這些區域獲得更多的發展機會。同時，根據“交易費用與信息不對稱理論”⑤，市場規模的實際大小客觀上取決于完成交易的難易程度，若交易費用高，則會抑制交易行為的發生；反之，在交易費用低廉的情況下，市場才能繁榮發展。因此，區域間人口與勞動力、商品、技術、資金、信息等方面的實際傳輸與流動取決于這些區域是否建立了統一的市場要素，而土地則是重要的和基礎的市場要素之一。此外，根據“價格機制與資源配置理論”，價格圍繞價值上下波動，調節供求關系并對資源進行優化配置。那么同理，由價格來調節土地資源的配置才能使土地得以有效的利用。根據“市場一體化的經濟效應理論”⑥，只有在全部經濟活動中組成聯系密切、規模適當、結構合理的聚集體，才能使一個區域獲得最大限度的效益，而這種效益在區域各個組成部分、各種要素都缺乏統一的情況下是無法取得的。在這些要素中，土地市場要素是基礎性要素。因此，“空間相互作用理論”的不同區域間要素流動對于區域間經濟關系的積極影響，“交易費用與信息不對稱理論”的統一市場要素對于降低交易費用的影響，“價格機制與資源配置理論”的價格調節土地資源配置使土地得以有效的利用，“市場一體化的經濟效應理論”的聯系密切、規模適當、結構合理的聚集體使一區域獲得最大限度的效益，這四個理論及其相互關系共同構成了京津冀土地要素應當市場一體化，以促進京津冀地區的協同發展和區域供給側結構性改革的理論基礎。
京津冀土地要素市場一體化對京津冀協同發展及供給側結構性改革的作用
第一，京津冀土地要素市場一體化有助于區域產業結構優化和全要素生產率提高。由于京津冀地區各個城市之間地理區位和經濟發展水平存在差異，要實現產業及與產業相關人口在市場主導下的轉移，實現區域內經濟發展水平較高、城市產業結構的優化升級，同時為具有低廉土地資源但缺乏項目來源的區域提供發展機會，就需要京津冀地區要素市場的一體化發展。土地作為重要的生產力要素，其價格的高低是眾多企業選擇投資地點過程中的決策因素之一。實現京津冀土地要素市場一體化，就可以充分發揮土地價格的引導作用，產業轉移即可通過差異化的地價水平在不同城市之間進行合理引導，從而實現京津冀地區產業結構布局的合理化。通過土地價格要素引導產業合理布局，也是符合京津冀協同發展國家戰略實施過程中所強調的“市場主導、政府引導”這一基本原則的。而京津冀區域產業結構優化恰是供給側結構性改革所倡導的，通過市場因素修正土地在配置方面存在扭曲，以推進區域經濟結構的調整，增加有效的和經濟的土地供給，使土地供給結構適應土地需求結構，最終提高全要素的生產率。
第二，京津冀土地要素市場一體化有助于京津冀區域經濟一體化。區域經濟一體化的實質即打破區域內由行政區劃所造成的壁壘，消除城市間及省際的條塊分割，建立統一市場，共同配置區域內的生產要素及商品。北京、天津土地資源稀缺、產業集中、人口稠密，京津冀區域土地要素市場的一體化有助于河北（有土地資源承載力基礎的城市）吸納北京、天津的產業及人口轉移，并在轉移的過程中形成京津冀三地分飾不同角色、發揮各自區域特長的區域經濟一體化發展。根據《京津冀協同發展規劃綱要》確定的北京市作為“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”、天津市作為“全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區”、河北省作為“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”的定位，在該定位指導下，京津冀土地要素市場的一體化也有助于京津冀三地發揮自身優勢、取其他地域之長補自身之短，形成相互之間緊密聯系的經濟共同體。
第三，京津冀土地要素市場一體化有助于緩解京津冀區域土地資源供給不平衡和助推土地資源的集約利用。當前我國區域經濟發展中，地方政府為招商引資而采用低地價乃至零地價的優惠政策，一方面會導致土地資源供給的不平衡乃至嚴重扭曲，城市之間土地資源無法實際得到有效的市場化配置和集約利用；另一方面也不利于城市間統一協調生態環境保護與治理。京津冀協同發展過程中，北京、天津相關產業的外遷也必然導致環京津各市地方政府之間對外遷產業及由于京津冀區域經濟一體化造成的產業集聚的競爭，或將進一步引起產業結構的低效同質化。而京津冀地區土地要素市場一體化便于構建京津冀地區統一的城市土地市場，以優化配置有限環京津城市土地資源。通過成立統一的土地資源管理機構或組織，可以協調京津冀地區土地資源利用過程中單一地區無法解決的問題，提高整個京津冀區域土地資源的集約利用水平，避免土地資源浪費、助推產業結構優化，為京津冀協同發展的國家戰略和供給側結構性改革奠定科學、可持續的土地資源基礎。
京津冀土地要素市場一體化措施建議
京津冀土地要素市場一體化涉及京津冀地區土地總體利用規劃編制及修訂、京津冀地區統一市場信息平臺建設、京津冀土地法制及政策的一體化建設、京津冀土地協調組織和監察主體建設等多個方面的內容，這些建設與發展需要京津冀三地積極協作、長期努力和不斷推進。
首先，根據京津冀地區功能定位及供給側結構性改革的要求科學編制及修訂京津冀土地利用總體規劃。為了強化京津冀協同發展的頂層設計，2015年下半年京津冀三地會同中央有關部門共同制定了三省市統一的“十三五”規劃，其中就涉及土地利用的專項規劃。在編制及推進供給側結構性改革實際情況而對京津冀土地利用總體規劃進行后續修訂的過程中，應當充分考慮京津冀三地不同功能定位在土地利用方面的差異化需求及利益的平衡，特別是基于河北省在京津冀協同發展中的區域定位—“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”及其在京津冀協同發展中發揮的疏解北京非首都功能的作用對于土地利用的客觀需求，應當科學編制和修訂京津冀地區土地利用總體規劃。建議通過科學編制與修訂京津冀地區土地利用總體規劃這一方式打破三地之間的行政區域限制，在中央統一安排下，統籌協調京津冀三地在土地利用方面的整體利益與局部利益，實現在有序疏解北京非首都功能基礎上的京津冀三地協調和可持續發展，實現全要素生產率的提高。在科學編制和修訂京津冀土地利用總體規劃的基礎上，根據三地的功能定位確定與之相適應的土地開發模式和重點開發區域，統籌京津冀地區土地資源的開發和利用，一方面實現土地開發和項目的規模效應，另一方面又可以實現土地的集約利用，使開發成本最小化和綜合效益最大化。
其次，建立京津冀統一的城鄉土地市場信息平臺。土地市場信息的公開程度是商品、技術、資金、人口與勞動力等要素跨區流動、土地市場健康有序發展的重要基礎。土地市場一體化的實現離不開土地市場信息網絡的一體化。通過建立覆蓋北京、天津和河北所有城市的統一土地市場網絡信息平臺，及時發布三地土地供應情況、土地價格走勢等信息，實現京津冀三地土地市場信息資源共享、相關信息的公開查詢和遠程交易，通暢信息流通，為發揮市場在土地資源配置的基礎性作用奠定信息基礎。
此外，2015年年初，國務院定下的全國33個農村土地改革試點中，京津冀3個試點的改革工作已經啟動。⑦為了配合《京津冀協同發展規劃綱要》提出的“推動土地要素市場一體化”，目前京津冀三地的農村土地產權交易機構在逐漸加強包括信息發布、技術支持、項目共享和人才培養在內的多方面合作的力度。但在產權交易平臺建設方面，北京、天津發展較快，河北現有縣級機構21家，但還未設立省級交易平臺，這會成為三地土地市場信息平臺統一建設的壁壘。加快建設京津冀地區統一的城鄉土地市場信息平臺是實現京津冀地區土地要素市場一體化的前提和基礎，是助推區域供給側結構性改革的重要措施，應當成為解決土地要素市場一體化問題的重要前置性問題。
再次，完善京津冀土地法制及政策的一體化建設。土地法制與政策影響和制約著土地要素的市場化和一體化程度。由于北京、天津、河北分屬不同行政區劃，地方立法權和政策制定權分散，三地在招商引資、土地批租和資源共享等方面的法律和政策上存在較大差異。現在尚無京津冀三地共同制定和遵守的統一制度，導致三地土地要素市場一體化缺乏統一的制度支持。因此，要實現京津冀土地要素市場一體化，就應當建立京津冀三地統一的區域土地法制，破除土地資源流動障礙，合理布局與規劃土地利用結構、基礎設施建設、資源開發利用和環境整治保護；建立三地統一的土地政策，減少稅收、吸引外資等多方面政策優惠的差異，避免惡性競爭。此外，也可以考慮設立跨行政區域的土地執法機構，以協調不同地區的土地政策和行政行為，統一執法，促進無差別土地法律政策環境的形成和土地資源的優化配置。
最后，建立京津冀土地協調組織和監察主體。京津冀協同發展戰略開始實施后，天津、河北（尤其是保定、廊坊、唐山、秦皇島、承德、張家口、石家莊、衡水、滄州）地區對由于北京非首都功能疏解而遷出的商貿物流和其他產業及由此帶來的其他商業和投資機遇會采取競爭性策略。由于現行管理體制和行政區劃的差異可能會造成城市間的惡性競爭和土地資源浪費。為了尋求多個城市均能受益和整體利益的最大化，可以借鑒一些國外在多中心城市區域協調治理方面的經驗，建立京津冀統一的土地協調組織和土地市場監察主體，以保證土地市場運行的有序化發展。京津冀土地協調組織應當由京津冀土地市場覆蓋的所有城市參加，研究確立三地統一土地市場的組織原則、目標模式及運行方向，共同制定土地交易市場規則及相關政策，協調不同城市間的利益。土地市場監察主體也應由所有相關城市參與，根據京津冀土地協調組織制定的市場規則和相關政策對土地市場運行進行統一監督協調，以減少惡性競爭、加強三地土地整合發展，在疏解北京非首都功能的基礎上使京津冀三地整體利益達到最佳。
（作者分別為河北農業大學人文學院法學系講師、中國社會科學院研究生院博士研究生，河北省政府政策研究室科員、中國社會科學院研究生院博士研究生；本文系河北省社會科學基金項目“河北省農村土地制度改革試點問題研究—以國務院農村土地制度改革試點定州為例”的階段性成果，項目編號：HB15FX022）
【注釋】
①重華：“領導小組解讀：十點速讀京津冀協同發展規劃綱要”，財經網，http://economy.caijing.com.cn/20150824/3953083.shtml，2015年8月24日。
②林遠：“習近平：從生產領域增加優質供給”，《經濟參考報》，2016年1月27日。
③楊月蘭：“經濟一體化背景下長江三角土地市場一體化研究”，南京農業大學碩士學位論文，2008年。
④李小健：《經濟地理學》，北京：高等教出版社，1999年。
⑤［美］羅納德·科斯：《企業、市場與法律》，上海：三聯出版社，1990年。
⑥譚崇臺：《發展經濟學的新發展》，武漢大學出版社，1999年。
⑦林遠：“京津冀農村土改試點啟動 推動土地要素市場一體化”，《經濟參考報》，2015年8月28日。
責編 /王坤娜 許國榮（實習）
