【摘要】伴隨著我國經濟規模的迅速壯大，高耗能、高污染、資源型產業比重過大的結構性問題日益突出，導致環境壓力倍增，環境群體性事件頻發。要妥善解決環境風險沖突，必須轉變政府的執政理念，完善公眾等利益相關者的參與和監督程序，推動環境風險評估機制的完善，提高公眾環境保護素質，通過“多管齊下”、“標本兼治”的方式，構建一整套環境風險溝通的有效機制。
【關鍵詞】環境群體性事件 環境風險 風險溝通 信息公開
【中圖分類號】D631.43 【文獻標識碼】A
隨著經濟的不斷發展，中國正逐步邁向經濟和社會急劇變革的時期，規模經濟與產業集聚效應是我國未來工業發展的主要特點，在這種工業發展模式下，人類在創造物質財富的同時，也使得社會和環境的壓力不斷增大。據有關數據顯示，近些年，因環境問題而誘發的大規模公眾維權活動已經越來越頻繁，如何減少因環境利用而引發的社會風險，平息環境群體性事件，環境風險溝通機制的構建必不可少。
環境群體性事件和環境風險
環境群體性事件是指由環境問題所誘發的，有相應數量的個體參與并通過非理性方式表達環境訴求的群體性抗議事件。所謂環境風險，國內學者對其概念有不同的表述，有的學者認為，“環境風險是由人類社會活動和自然災害引起的，通過環境介質，對整個生態環境和社會環境產生毀損、破壞乃至毀滅性的不良后果發生的概率”①。有的學者提出：“環境風險指的是由人為或自然活動造成，產生于人與自然的環境系統中，并通過環境的媒介作用，對人與自然的環境系統構成潛在的威脅，包括這種威脅爆發的不確定性與可能性的危險狀態，以及威脅導致的危害后果。”②綜合上述概念，我們可以看出環境風險主要有以下幾個特征：
第一，環境風險是人為活動或自然原因造成的，它的產生是隨機的。但是文章所探討的環境風險多是人為活動造成的。
第二，環境風險的發生具有不確定性，我們一般基于風險評估來預測環境風險，但是在環境風險評估過程中有很多不確定的因素，如客觀信息量及其準確性不足，評價方法和模型不能較好的反映實際，風險防范措施選擇的復雜性和資源及人類的有限性，等等，正是由于存在這些因素，環境風險變得難以預測和控制。
第三，環境風險具有一定的危害性，一旦發生會對人類健康、生態環境、經濟發展和整個社會穩定造成損壞。
環境風險溝通：環境群體性事件化解之道
風險溝通，這個術語是人類進入風險社會之后才開始出現的，最早廣泛用于社會學和公共管理領域。后來伴隨著環境污染的不斷加重，環境風險的不斷擴大，人類開始了對環境風險溝通的研究。美國學者曾把環境風險溝通定義為群體和機構之間交流環境信息和意見的一個互動過程。這一過程涉及多種多樣的信息，既包括有關環境風險性質的信息，也包括表達關切看法的信息，或者對環境風險信息或環境風險管理的立法和機構安排做出反應的信息。③整個溝通的本質就是不同的利益訴求主體不斷地去定義風險、重構風險的過程。
在美國，從20世紀80年代起，環境風險溝通就開始被用于平息環境鄰避運動等環境風險沖突事件（所謂鄰避運動，類似于我國的風險型環境群體性事件，是指居民或單位因擔心某個建設項目對身體健康、環境質量或資產價值等帶來的負面影響，而采取的集體反對或抗爭行動）。1983年，時任美國環保署署長的拉克爾肖斯在一次演講中提出：公眾對風險的主觀感知與專家對風險的科學評估之間必然存在差距，因此專家、政府以及相關機構有責任與公眾進行有關風險信息的溝通，以便公眾能夠接受專家對風險的評估以及建立在專家意見基礎之上的政策，④這次演講意味著美國開啟了環境風險溝通的時代。隨后，美國環保署通過對風險溝通不斷研究，陸續推出了《超級基金法》、《緊急規劃與社區知情法案》等，1988年，美國環保署又頒布了《風險溝通的七個基本原則》。通過這些努力，美國鄰避運動發生的次數越來越少，形式也逐漸趨于理性和平靜。
從環境風險溝通出現的背景我們可以看出，風險溝通的主要目的就是通過交流消除利益各方對于風險認識的差異。環境群體性事件中風險溝通涉及到的主體主要有四類，政府、企業、公眾、媒體。基于“公共信托”理論，政府是作為受托人替公眾來保護和管理環境，在環境信息公開上承擔主要的責任和義務，因此其在整個環境風險溝通機制中處于核心和引導的地位。企業是現代社會導致環境風險發生的主要因素，而企業出于自身的利益，往往不愿意或沒有及時把相關風險信息公布于眾，在這時就需要政府的規制和引導。公眾有享有適宜自身生存和發展的良好生態環境的法律權利，因此對于任何開發環境的行為都有監督和獲知相關信息的權利。媒體作為一個“紐帶”和“喉舌”，其主要功能就是傳播信息和輿論監督，它可以及時滿足公眾的知情權，緩解政府和公眾信息不對稱的狀況。因此，通過合理的方式在環境風險利益相關者之間進行溝通和交流，消除隔閡，可以有效降低環境群體性事件的發生概率。
風險溝通的運用現狀及其障礙
現狀。從近年多起環境群體性事件中我們可以看到，在環境沖突爆發前后，地方政府和相關企業也展開了一定的風險溝通工作，但是大多數溝通仍停留在“單向模式”的階段。大部分公眾的參與權和知情權都沒有得到有效的保障，公眾獲取和項目相關的資料渠道非常有限，很多是通過媒體（報紙或者網絡）獲知，而來自政府或環保組織的信息微乎其微。即使政府通過發放傳單或者宣講會的方式向公眾進行告知，也是選取一些“內定”的代表，而無法做到所有有利害關系的群眾都可以獲知。這種單向的模式忽視了公眾的參與權，沒有對公眾的疑惑進行一一回應，非但沒有能夠化解民眾對于風險的對抗和恐懼，反而會陷入一種惡性循環的模式—不完全的信息會增加公眾的疑慮，認為政府有意隱瞞，這種不信任的情緒會愈演愈烈，最終導致無法協調的沖突。
以2014年廣東茂名PX事件為例，在2014年以前，我國因為PX項目事件已經引發多起環境群體性事件，因此，茂名市政府事前對PX項目可能引發的爭議已經有所認識，并試圖做一些工作來消除爭議，但是到了2014年3月30日，仍然爆發了千人抗議事件。縱觀這件事情的始末，我們不難發現，我國雖然現在已經認識到了風險溝通的重要性，但是在實際運用中還是存在很多問題。初期，茂名市政府早在多年前就開始醞釀PX項目，2012年10月，國家發改委同意了茂名市PX項目，并將其列入國家“十二五”規劃，但是大部分民眾對此并不知情。直到2014年該項目正式辦理相關手續之前，茂名市政府指示《茂名日報》接連發表《PX到底有沒有危害》、《PX項目的真相》等20多篇科普文章，但是這種單向性的灌輸式的傳播并沒有起到任何效果，反而激起了民眾的不安。隨后茂名市政府一個失誤的決策更是火上澆油—要求部分民眾簽署承諾書，高壓式的承諾書降低了民眾對于政府的信任，2014年3月28日，茂名市政府又組織了一次PX推廣會，會上官員的不當應對和強硬表現，使茂名失去了最后一次和民眾進行溝通的絕佳良機。屢次溝通無效后，茂名市再次上演了一出PX項目失敗的鬧劇。⑤
實踐表明，我國在預防和應對環境群體性事件時，政府也試圖通過溝通來緩解矛盾和沖突，但是種種理念和制度的障礙，使得環境風險溝通在我國的推行步履維艱。
環境風險溝通在我國適用的障礙。第一，風險溝通在理念上存在一定的障礙。立法者與執法者深受官本位思想影響，無論是立法也好，執法也好，都是從管理者的身份出發，而忽視了被管理者的感受。對于環境風險信息，盡管我國的相關行政部門專門建立了環境信息收集、分析和發布機構，但是這些信息大多只為政府進行宏觀決策或數據分析的時候使用，很少向社會公眾開放。政府對環境風險信息的公開也抱有謹慎的態度，認為一旦向公眾開誠布公，就會誘發不可控的混亂，而自身也會攬上更多的責任。同時由于我國公眾環境意識相對比較單薄，也沒有意識到自己的環境信息獲知權，長此以往，就形成了環境風險溝通障礙。直到矛盾激化，才讓人有所警醒，但是已經造成了社會資源和成本的浪費。綜上所述，陳舊的理念是我國環境風險溝通機制的最大障礙。
第二，相關立法欠缺，可操作性不強。經過數十年的發展，我國已經制定了一些和環境風險相關的法律法規，但是直接涉及環境風險概念、規定環境風險溝通制度的法條卻很少。此外和環境風險相關的法律規范散布在各個不同的法條中，缺少了對于法律的整合和系統化，規定也相當原則、粗糙，欠缺法律應當具有的規范性、程序性和制度性。
環境風險溝通機制的建構與完善
環境群體性事件的不斷爆發，既增加了社會的不穩定因素，又降低了政府在民眾心目中的威信。要預防和解決這個問題，應從以下幾個層面入手，搭建合理有效的環境風險溝通平臺，構建全面完善的環境風險溝通制度，促進社會、經濟和環境的協調發展。
轉變風險溝通的理念，確立政府的服務意識和危機意識。風險社會的到來已經使政府的執政環境發生了翻天覆地的變化，政府必須拋棄之前陳舊的執政理念，站在新的視角和高度，積極應對環境風險所帶來的機遇和挑戰。
第一，敢于、樂于接受公眾的監督。通過對法律規章和相關制度的完善，改變政府高高在上的姿態，將政府權力置于公眾的監督之下，使自覺接受社會公眾和企業的監督成為常態，增強對政府行為的制約，從而減少因監管失效帶來的懶政怠政行為和權力尋租等現象。在環境風險溝通過程中，要充分實現政府、企業與公眾三者之間的交流與互動，這樣既保證了公眾對環境利用的知情權，也增強了公眾對于政府環境開發利用決策的理解，從而形成一種良性的循環。
第二，化被動為主動，拓展多種溝通方式。新媒體時代的到來，對政府而言既是機遇又是挑戰，隨著社交軟件的發展，維權者憑借互聯網諸多的技術性優勢，通過微信、論壇等新技術工具迅速建立其發布信息的平臺，從而形成“一呼百應”的效果。政府應順應形勢，既要利用傳統媒體謹慎客觀的優勢，又要把握新媒體迅捷靈敏的特點，多多開展“參與式溝通”，具體措施如下：在新的環境項目規劃和環評等各個階段，通過電視和當地主流報紙發布相關的消息，及時保證公眾的知情權；同時開建網站，開通熱線電話接納來自群眾的反饋意見；主動在微信上創辦公眾號，在qq上組建群組，利用新的社交媒體具和群眾進行交流；邀請專家舉辦論壇，召開聽證會等方式向公眾進行解疑答惑。⑥
完善相關法律法規，依法促進環境風險溝通的規范化發展。第一，健全環境風險溝通的法律法規體系。主要是通過制定和修訂環境法律法規，在《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等法律中增加和環境風險相關的條款，切實改變“環境風險”在環境法律中的失語現狀⑦。
第二，盡快修訂《環境影響評價法》，使項目從規劃到實際運行階段對環境的影響和分析都能及時的為公眾所知悉，適當延長環評信息公開時限，進一步明確參與公眾的范圍；此外在立法中明確政府和企業信息公開的義務，對政府在環境公眾參與工作中的失職或瀆職行為一律嚴厲問責；提高環境社會團體的社會地位，給予環境團體更多參與環境行政決策的機會。
建立完善的環境風險溝通平臺，促使政府和利益相關主體進行有效的溝通。首先，完善環境風險評估機制，堅持風險評估先行、防范化解聯動。環境風險信息是綜合性的、復雜的信息，因此我們在進行風險溝通之前，首要的一步就是進行風險評估。風險評估是風險溝通的重要環節，在美國和德國都設置有專門的組織對項目或技術后果進行評估，以此預測環境風險發生的概率。目前，我國環境風險評估的工作被分散在不同的管理部門和事業單位，這也造成了環境風險評估職能過于分散，可能會導致對同一環境對象重復評估，多次評估，造成社會資源不必要的浪費。⑧因此，應合并之前分散的風險評估預警等相關職能，成立相應的司局對環境風險評估工作進行統一管理，實現各級各部門之間成果共享。在環境風險評估之前，確認和開發項目相關的利益牽涉者，對評價內容進一步擴大化和詳細化，發布事故概率應用手冊并定期更新。
其次，建立專門的風險交流機構。從政府的角度而言，我們可以效仿食品風險交流機制，各級環保部門以及環境有關的行政機關都應設立專門的風險交流處室，并定期開展相關的活動：如向公眾進行環境問題的科普宣傳；舉辦“校園行”之類的校園宣傳活動；利用各個主題開展系統性的環境風險交流活動；同時針對社會上頻繁發生的環境群體運動對公眾進行專業的講解，消除公眾的恐慌。從企業的角度講，也可以效仿西方國家，組織群眾代表監督會，設立公眾參觀日，自覺地接受來自于政府和公眾的監督。
提高公眾環境保護素養，增強公眾參與的能力。隨著經濟的發展，環境污染已經嚴重影響到我國居民的基本生活，公眾的環境危機意識也逐漸增強，但是由于環境保護的專業性，很多人對環保知之甚少，環境保護素養不高。因此我們要逐步提高公眾環境保護素養，增強公眾參與風險溝通的能力。
首先，在我國的中小學教材中大量地普及一些環保的基本常識，引導孩子自幼養成保護環境、愛護環境的意識。其次，政府部門應投入更多的資金去進行環保宣講工作，在每個城市招募環保志愿者，定期深入社區進行科普宣傳。最后，公眾要增強自身的維權意識，在環境風險溝通過程中對自身權利有一個理性的認識，并主動采用法律手段維護自己的權益。
（作者單位：河南農業大學；本文系河南省教育廳課題“環境群體性事件中風險溝通機制研究”階段性研究成果，項目編號：2016-qn-254）
【注釋】
①李蔚卿：《環境評價》，北京：化學工業出版社，2003年，第143頁。
②程盛通：《環境災害學引論》，北京：中國環境科學出版社，2009年，第137頁。
③ional research council: improving risk communication, national academypress, 1989.
④kelshaus,W.D,: Science,Risk, and Public Policy, Science, vol. 221, 1983, pp. 1026-1028.
⑤盧文剛，黃小珍：“群體性事件的政府應急管理—以廣東茂名PX項目事件為例”，《江西社會科學》，2014年第7期。
⑥高原，馬克布扎·葉爾江：“公眾參與環保，重要的是細節”，《法治周末》，2015年第4期。
⑦曾繁旭，王宇琦：“新媒體時代的環境風險、環境事件和參與式溝通”，《世界環境》，2014年第1期。
⑧常紀文，焦一多：“還有多少執法難題亟待破解”，《環境經濟》，2015年Z7期。
責編 /王坤娜
