【摘要】在綜述、分析國內專家學者關于農地流轉“非糧化”以及農地流轉對糧食安全的影響等問題研究成果的基礎上，文章指出關于農地流轉對糧食安全影響研究側重變化，并提出應強化糧食安全和農民權益在農地流轉綜合目標體系中的首要地位，豐富農地流轉“非糧化”以及糧食安全概念內涵等。

【關鍵詞】農地流轉　非糧化　糧食安全　農業生產效率

【中圖分類號】F321.1　       　　　【文獻標識碼】A

土地“三權分置”是改革開放后繼土地所有權和承包權“兩權分離”后的重大理論創新和制度創新，為我國從粗放使用生產要素的傳統農業向高效、現代農業轉變提供了根本性的土地制度保障。同時，也為我國深入推進工業化、城鎮化提供了土地和勞動力等要素供給條件，符合資源市場化配置對要素流動性的訴求。以政府主導型土地流轉為主要特征的新一輪土地制度變革，直接關系到“三農”問題的各個方面。尤其是農地流轉的“非糧化”，將不可避免地對我國糧食生產和糧食安全產生重大影響。當前，眾多學者致力于相關問題的研究，并已形成了一批研究成果。本文擬從我國農地流轉“非糧化”以及農地流轉對糧食安全的影響的角度對相關研究成果進行梳理，并就當前條件下如何豐富農地流轉“非糧化”以及糧食安全的內涵提出幾點個人看法。

關于農地流轉“非糧化”問題

從研究時序上看，“非糧化”這一表述最早可追溯到20世紀末，2008年之后研究文獻提及“非糧化”的頻率開始增加。近年來，農地流轉“非糧化”研究進入高發期，對農地流轉“非糧化”的程度和發展態勢界定也從“現象”逐漸變化為“傾向”、“趨勢”。

農地流轉“非糧化”的現狀。現有文獻研究中通常使用“糧作比”、“非糧食播種面積占農作物播種面積的比例”、“非糧食作物種植的流轉耕地面積占流轉農地面積的比例”、“種糧大戶占種植大戶比例”等指標描述農地“非糧化”水平。例如，馮遠香、劉光遠（2013）使用“糧作比”衡量新疆“非糧化”程度，指出新疆1978~2011年間在糧食播種面積和糧食播種面積占農作物總播種面積的比重出現雙降①。何蒲明、全磊（2014）使用“非糧食播種面積占農作物播種面積的比例”來描述土地“非糧化”程度，稱根據《中國統計年鑒》歷年有關數據計算，1978~2012年我國非糧化比例由19.7%上升至31.9%②。但更多的學者使用“非糧食作物種植的流轉耕地面積占流轉農地面積的比例”對眾多省份和地區的“非糧化”程度進行了分析，涉及的省份和地區既包括如河北、山東、河南、安徽、江蘇、湖南等在內的糧食主產區省份，也涉及浙江這樣的糧食主銷區省份，還包括甘肅、陜西、新疆等這樣的糧食產銷大體平衡的省份和地區。

農地流轉“非糧化”的影響因素及成因。導致農地流轉“非糧化”的根本性原因是種糧的比較效益低下。土地流轉費用過高導致的土地成本上漲、農業機械及能源價格上漲導致的農業機械作業費和化肥費上漲、高昂的農業雇工費用是造成種糧比較效益低下的重要原因。糧食生產成本上升問題，較為集中地體現在經濟發展相對較快的地區和城市周邊地區的農地流轉中，以及有工商資本參與的農戶對企業、種養殖大戶、協會等流轉對象的流轉案例中。在收入方面，農產品內部價格體系不合理是種糧比較效益低的重要成因③。另外，農地管理的法律法規和制度不健全、地方政府高效農業和產業發展的政策取向、中央政府糧食補貼力度不足及制度設計偏差、糧食生產基礎設施缺失、農業保險發展不成熟、工商資本下鄉等也是導致農地流轉“非糧化”的重要因素。

農地流轉“非糧化”問題的解決對策。消除種糧比較經濟效益過低是解決“非糧化”問題的關鍵。政府可通過建立耕地低成本流轉機制、加強對農業生產資料市場的監管、提高糧食生產公共服務水平等方式降低糧食生產成本。同時，還應該健全完善糧食收購最低保護價格政策，補貼城市低收入者以保證糧農收入。

政府的糧食補貼和投入是學者關注的重點問題，多數學者都建議政府應將糧食補貼從普惠式向重點扶持式的支農惠農政策轉型；提高對種糧大戶等新型經營主體的補貼水平，對種糧大戶按照糧食生產規模化程度進行階梯式獎勵和補貼；應加強農業基礎設施建設的投入。制定和完善針對農地流轉“非糧化”的法律法規、提高政府行政管理水平也是學界關注的重點。學者們提出應細化耕地利用類型，對耕地流轉的農業用途做明確的劃分；對土地利用總體規劃確定的高標準基本農田，增加“糧田必須種糧”的規定；建立基本農田保護外部性經濟補償制度。另外，優化糧食生產空間布局、強化糧食金融信貸和保險體系、加大糧食安全輿論引導力量、慎重引進工商企業大規模流轉土地等措施也應引起關注。

關于農地流轉對糧食安全的影響問題

農地流轉尤其是農地流轉的“非糧化”對糧食安全帶來的影響是目前研究最為關注的問題，對這一問題的研究主要從三個方面展開：

糧食安全在農地流轉綜合目標體系中的地位。雖然早期農戶主導型農地流轉是少量的、緩慢的，但隨著“運動”式的“中國圈地”快速升級，農地流轉規模迅速增加，其影響變得日益復雜而深遠。在這一過程中，農地流轉被賦予了多重功能，實現規模化經營、提高土地配置效率、促進農民增收、保障糧食安全、保障農地可持續利用及生態功能、促進農村剩余勞動力轉移、促進二、三產業發展和城鄉統籌發展等都成為了農地流轉的功能性目標。如何對眾多既統一又矛盾的目標進行排序和選擇，已有的研究并不統一。

保障糧食安全是農地流轉的第一道紅線，土地集體所有性質、農地農用、農民土地承包權益不應因農地流轉而改變。但面對多重目標體系，多數學者表現出選擇側重的差別。茅于軾（2008）指出，保護耕地政策直接導致房地產價格飆升，延緩了中國的城鎮化進程，并認為我國不存在糧食安全問題④。茅于軾的研究引發了國內學界的“耕地紅線”之爭。主流觀點支持設立耕地紅線政策，對茅于軾持批評態度。茅于軾的支持者則認為，一方面，中國在世界貿易格局及國際關系中占據日益突出的地位，我國具備較強抵御糧食貿易訛詐的能力；另一方面，隨著工業化、城鎮化的推進，土地糧化配置的機會收益不斷提高，必須考慮土地糧化配置的效率。安耕（2011）認為，在快速工業化背景下，我國糧食自給率下降是合理性的⑤。王文龍、萬穎（2012）認為，政府的土地壟斷與農地非農利用嚴格控制是不合理性的，固定耕地紅線的看法是不科學的⑥。筆者認為，上述學者“打破18億畝耕地紅線神話”內核是基于對我國糧食安全形勢過于樂觀的判斷，并帶有對農村土地制度改革及農地流轉多重目標選擇的非農傾斜。

農地流轉對糧食產能和農業績效的影響。學界關于我國農地流轉對糧食安全產生的影響評價褒貶不一。雖然我國農地流轉意味著土地資源的有效流動，優化配置了的土地資源可以促進糧食產量提升和農民收入增加，實現了土地的可持續利用，促進了糧食安全，具有明顯的積極效應。農地流轉的積極影響可具體反映在使農業規模經營擴大、農業科技水平提高、農業結構優化調整、農村剩余勞動力轉移等多個方面⑦。但農地流轉導致的“非糧化”讓人擔憂。樂觀的看法認為，雖然土地流轉非糧化的規模較大、發展速度較快，這個趨勢需引起人們的高度重視，目前的土地流轉“非糧化”尚未對糧食安全構成實質性影響⑧。悲觀的看法認為，目前的土地“非糧化”傾向嚴重，且有愈演愈烈之勢，嚴重威脅糧食安全，當務之急是避免其進一步蔓延⑨。

學界往往將“糧食數量安全”作為農地流轉對糧食安全最重要的影響指標進行考察，從土地生產效率、勞動生產效率、單位糧食產量、糧食總產等方面考察農地流轉對糧食產能的影響。陳海磊等（2014）提出，由于生產率較高的農戶更傾向于轉入土地，在農地從低效率農戶轉向高效率農戶的過程中土地生產效率提高⑩。姚洋（2000）將這一農地流轉與土地資源配置效率的關系歸納為在勞動力市場存在缺陷的前提下的“土地流轉的邊際產出拉平效應”；同時還提出“交易收益效應”，并從農地制度與資源配置的關系角度將這兩種效應定性為正向資源配置效應。另一種觀點認為在現實中農地流轉后土地生產效率很難出現明顯變化，甚至會有所降低。俞海等（2003）指出，穩定的土地使用權可以促進農地土壤的長期肥力改善。賀振華（2003）認為只有在土地流轉后增加新的生產要素或原有的生產要素發生了質的提高的前提下，土地的流轉才是有效率的。

糧食安全與農地流轉二者關系的統籌。很多專家學者就農地流轉保障糧食安全的政策與措施提出了自己的看法。曾福生（2015）建議保障土地流轉過程中的糧食安全應從全局角度統籌考慮，國家應加強對農地流轉過程中糧食安全保障的頂層設計與規劃，構建“農地流轉—培育現代農業經營主體—構建新型農業經營體系—建設現代農業—保障國家糧食安全”的完整保障糧食安全的鏈條，應對農田使用權人和經營主體進行分類管理，應進一步明確基本農田分區規劃和管制，實施跨區域經濟利益補償，從長期內保障糧食安全可持續。戚焦耳、郭貫成、陳永生（2015）提出，在推進農地流轉過程中，應加大政府對農業生產的中介服務體系的投入和對先進農業技術的推廣，提高糧食生產技術和規模效應來提高農業生產效率。

結論

應強化糧食安全和農民權益在農地流轉綜合目標體系中的首要地位。目前，農地流轉被賦予了多重功能。我們可以以農村土地資源的優化配置與集約利用倒逼經濟產業轉型，推進工業化、城鎮化發展，但我們必須清醒地認識到，合理的農村土地制度是解決“三農”問題的根本，長期形成的工業偏斜政策、城市發展偏斜政策已經造成了弱勢的“三農”格局，在未來深化農村土地制度改革進程中，必須堅持農村土地制度改革首先考慮“三農”問題的原則，土地是農民安身立本的根本，是農民的生產資料和家庭財富，同時，農地種糧是國家糧保障食安全的基礎，土地經濟性當然重要，但其社會性、政治性等其他價值也同樣重要。

應豐富全面保障糧食安全內涵下的農地流轉問題的研究。目前學界在農地流轉對糧食安全的影響研究中主要集中于對糧食數量安全的影響分析，沒有在全面糧食安全內涵視角下考慮這一課題。經濟新常態背景下，如何破解我國糧食“高產出、高進口、高儲備、高調運、高消耗”的“五高”并存？“南糧北運”是否低碳可持續？如何實現糧食“綠色增產”？等等問題是我們迫切需要解決的問題，因此學界應更加關注關于農地流轉對糧食質量安全、糧食流通安全、糧食生態安全、糧食空間安全等方面影響的理論研究。

應建立糧食生產供給側成本概念，保持糧食安全謹慎態度。反對“非糧化”問題嚴重化的學者主要基于兩點判斷，第一，糧食生產的比較效益不低，“非糧化”沒有內在動因。第二，我國目前已不存在糧食安全問題，糧食安全的經濟性要求減少國內糧食產量或者通過進口糧食，適當降低糧食自給率。但在糧食生產成本研究中學者主要計算直接物質費用，對間接費用考慮較少。蔣和平提出目前“北糧南運”的糧食物流成本占糧食銷售價格的20%~30%，但在已有文獻的成本核算中沒有考慮。另外，糧食成本除生產成本外，還應考慮財政成本、生態成本，應建立糧食生產供給側成本概念。我國雖然連年糧食高產出，在城鎮化加速過程中，居民膳食結構變化及需求剛性存在的背景下，不宜輕下“糧食安全能夠保障”的定論。

應豐富完善農地流轉“非糧化”的內涵。現有文獻對農地流轉“非糧化”的概念理解簡單化，將之數量化的方法缺乏科學性，基于以上，學界很難對“非糧化”問題進行深入探討。從構詞法上看，農地流轉“非糧化”是指在農地流轉背景下，出現的原有糧食生產性質（狀態）向非糧食生產性質（狀態）的轉變，這種性質或狀態包含種植，但應不僅限于種植，而是涵蓋糧食生產的全過程及其保障體系，即種植、配管、收獲、收購、倉儲、加工、交易等環節及配套的科技、金融、財稅、政策、法規等在內的體系的性質和狀態。使用“糧作比”或者“非糧食作物播種面積與農地播種面積的比例”等無法全面衡量“非糧化”程度。“非糧化”涵義亟待豐富，以使之立體化、系統化，應是未來相關研究的重要內容之一。

（作者為黑龍江大學經濟與工商管理學院副教授；本文系2014年國家社科基金一般項目“糧食主產區農地流轉非糧化問題及對策研究”階段性成果，項目編號：14BJY108）

【注釋】

①馮遠香，劉光遠：“新疆農地流轉與種植結構變化分析—基于區域糧食供給安全視角下”，《農村經濟與科技》，2013年第2期，第30~32頁。

②何蒲明，全磊：“對當前耕地‘非糧化’現象的分析—基于糧食安全的視角”，《長江大學學報》（自然科學版），2014年第11期，第73~76頁。

③易小燕，陳印軍，王勇，李倩倩：“耕地流轉需謹防過度‘非糧化’”，《農村工作通訊》，2011年第8期，第21~23頁。

④茅于軾：“不要被糧食危機所誤導”，《農村金融研究》，2008年第9期，第76頁。

⑤安耕：“耕地紅線之爭的三點啟示”，《山東行政學院學報》，2011年第2期，第33~35頁。

⑥王文龍，萬穎：“中國劉易斯拐點和耕地紅線的判斷與三農治理新思維”，《農業現代化研究》，2012年第5期，第290~294頁。

⑦馮炳英：“農村土地流轉的績效和發展對策”，《農業經濟》，2004年第4期，第24~25頁。

⑧陳衛群：“土地流轉制度下的糧食安全”，《晉城職業技術學院學報》，2009年第4期。

⑨管叔琪：“土地流轉‘非糧化’危及糧食安全”，《安徽農學通報》，2009年第1期，第12~13頁。

⑩陳海磊，史清華，顧海英：“農戶土地流轉是有效率的嗎？—以山西為例”，《中國農村經濟》，2014年第7期，第61~72頁。

姚洋：“中國農地制度：一個分析框架”，《中國社會科學》，2000年第2期，第54~66頁。

俞海，黃季焜：“地權穩定性、土地流轉與農地資源持續利用”，《經濟研究》，2003年第9期，第82~91頁。

賀振華：“農村土地流轉的效率現實與理論”，《農業經濟導刊》，2003年第6期，第38~42頁。

曾福生：“建立農地流轉保障糧食安全的激勵與約束機制”，《農業經濟問題》，2015年第1期，第15~24頁。

戚焦耳，郭貫成，陳永生：“農地流轉對農業生產效率的影響研究—基于DEA-Tobit模型的分析”，《資源科學》，2015年第9期，第1819~1827頁。

責編 /王坤娜　許國榮（實習）