【摘要】農村經濟社會結構的新變化迫切要求推動農村制度的不斷完善和創新，通過制度創新為農村社會提供穩定、持續與農村社會結構高度契合的制度體系是實現農村治理體系和治理能力現代化的重要推手。制度創新是一個由多元主體參與、持續互動與博弈的過程，實現潛在的利益增長及公平有效的成本分攤是農村制度創新的關鍵變量。
【關鍵詞】農村制度創新 利益誘使 成本分攤
【中圖分類號】C912.82 【文獻標識碼】A
農村經濟社會結構已經發生顯著變化，破解當前的“三農”困境，需要突破傳統思維慣性和克服路徑依賴，除了調整城鄉社會結構、農村產業結構，完善農村公共服務體系建設等措施外，通過國家宏觀發展戰略的調整和農村制度化建設，實現農村治理體系和治理能力現代化是一項非常重要的戰略舉措。
農村經濟社會結構的嬗變與農村制度創新
作為具有一定公共產品性質的社會制度，無論是正式的社會制度還是非正式的社會約束機制，其需求性均源自于社會特定形態下的經濟建設及其發展水平、源自于相應的社會結構情況。可以說，社會組織結構和經濟建設結構是一個國家和地區的兩種最基本的結構。經濟結構體現的是一個國家或地區的最基本經濟形態，是觀察和認識這個國家或地區經濟狀況和發展水平的重要維度；而社會結構則是體現一個國家或地區的最基本社會形態，是觀察、分析以及認識這個國家或地區社會狀況、社會發展水平中的重要維度①。經濟結構和社會結構的變化、成熟必然要求新的制度體系、文化觀念、價值體系與之相適應。
當前，農村經濟結構發生了顯著變化：農業主體地位下降，市場在農業資源和農產品中的支配地位越來越突顯，農村收入來源渠道多樣、農村消費行為和消費文化多元。社會結構層面：農村家庭結構正在重塑，城鄉人口流動空前加強，農村社會分化迅速。原有制度安排在特定的歷史階段和歷史條件下有其存在的合理性和科學性，但隨著農村社會生產生活的發展和嬗變，一些制度安排已經不再適應當前農村社會的發展訴求，尋求農村制度創新迫在眉睫。
制度創新的最終目標是為了獲得變遷收益，由于制度創新是一個由多元主體參與、持續互動與博弈的過程，制度目標并不單一，參與制度創新的主體利益需求也不盡相同，一項新制度的確立必然帶來新的利益關系和權利義務關系。同時，任何一項制度的創新和有效實施都意味著要付出相應的成本，制度創新的潛在收益和制度創新成本的有效平衡成為影響制度創新績效的關鍵因素。因此，如何實現制度創新獲得潛在利益增長，提升制度創新績效，如何平衡利益關系、協調制度目標，特定群體的利益如何得到有效補償，如何公平有效的分攤制度變遷成本，成為了制度創新的關鍵變量。
農村制度創新中的利益誘使
利益增長誘使。大多數制度經濟學的代表人物都是從預期利益的增加和偏好的角度來考察和分析制度創新的動因。戴維斯和諾斯就認為在現有制度框架和體系內實現不了的外部收益的出現和變化才會“誘致人們去努力改變他們的制度安排”②。以家庭聯產承包責任制為例，家庭聯產承包責任制之所以能夠在1978年后逐漸取代人民公社制而逐漸被廣大人民群眾接受和認可，最根本的原因在于它實現了人民公社制下人民群眾實現不了的利益。人民公社制被黨和國家看作是快速過渡到共產主義的途徑和方法，短短幾年在中國農村迅速確立下來，從經濟利益關系來看，它通過實現農村生產資料的完全公有化，農村經濟活動的高度統一化，農民收入分配的平均化，計劃性地調配資源和組織經濟活動，渴望通過這樣的方式快速實現經濟的發展和社會財富的積累。但現實卻告訴我們要“告別理想”，人民公社的平均主義導致了公社組織的低效率，農民勞動投入和勞動創造的積極性不高，集體化生產、分配的規模效益并沒有實現，解決不了勞動者勞動投入的量、質和與收入分配之間科學化量化的問題，也解決不了監督成本與規模化效益之間的關系問題，導致了農業生產效益低下、人民生活極端貧困。甚至在許多地方的農村出現了村集體已經沒有能力再組織簡單的經濟再生產，農民連最基本的“吃飽肚子”的生存需求都面臨嚴重威脅的現象。據統計，在1957~1977年這二十年間，中國每個農業勞動力的凈產值由355元下降到317元，而同期全國農村人均收入：60元以下的生產隊占38%，50元以下的占27%，40元以下的占16%，全國年均約有1億4000萬農民處于半饑餓狀態③。正是這種巨大的生存壓力孕育著制度突破的可能性。
家庭聯產承包責任制所實現的土地所有權與經營權的分離，分散經營與統一經營相結合以及把農戶的勞動投入與勞動收益緊密結合起來的制度創新，對農民起到了很好的激勵和約束效果，這種激勵和約束機制滿足了農民在原有制度約束下無法獲取的利益訴求。因而，“無須外部監督，能節約管理成本，在一定的歷史條件下，堪稱農業生產經營中有著最優實施績效的制度形式，這在實踐中已得到了充分的驗證”④。
利益實現的平衡和補償誘使。制度創新一般由多元主體參與共同完成，不同參與主體的利益需求往往是不一樣的，要保障制度創新的順利實現，必須要兼顧到不同利益主體的利益需求，或者通過制度的“疊加”或“組合”實現利益獲取的平衡。比如，就計劃生育制度而言，盡管當前國家已經全面放開二胎政策，但是從制度執行的現實看，為什么會出現制度執行效果的巨大偏差，有些地方執行得非常好（比如經濟相對發達的農村），基本不存在超生的現象，而且有些村民更喜歡生女孩；有些地方（比如經濟發展相對滯后的農村）執行的差，超生現象仍然普遍，甚至基層黨員干部帶頭超生，除了受到生育觀念、價值觀念等因素的影響外，最重要的一個原因還是利益上的差別，這種利益差別有區域性層面的，諸如東西部地區、城市和農村。有個體層面的，諸如窮人和富人、城市人和農村人等。對有些個體而言，選擇“超生”更多的是出于自身實際利益考慮，農村俗語所言“有勞力，才有收益”，選擇超生的群體一般都希望孩子長大以后能夠在經濟上對家庭有所幫助，年老時孩子給自己養老送終等。這些群體的利益顯然與生活在城市、拿著穩定工資、享受著國家基本社會保障服務的群體，以及在經濟相對發達地區、能夠自己給自己準備養老金的群體有很大差別，選擇超生一兩個孩子可能更符合他們的實際利益。因此，對于這些群體，通過提高社會保障水平以及完善養老制度獲得利益補償才是制度創新需要認真考量的現實問題。
利益實現的可持續性誘使。制度創新能夠良性發展和持續性推動依賴于制度變遷收益實現的可持續性。不同時代背景，不同的社會發展程度下，人們對利益的訴求和期望是不一樣的。正是基于這樣的邏輯前提，一些利益主體因為要維護特定制度形成的利益訴求而阻礙制度的改革和變遷，一些利益主體在既有的制度框架內不能實現自身利益的最大化而不斷地推動制度的變革、調整和創新。以家庭聯產承包責任制的不斷發展和完善為例，盡管這一制度的產生有力地促進了農村生產力的提高和農村經濟的快速發展，但是在現代化、市場化、城市化快速發展的推動下，傳統的家庭聯產承包責任制的制度優勢逐漸消融，制度的弊端逐漸凸現出來。國家一方面堅持長期穩固的農民對土地的承包權和經營權，另外一方面，近幾年，我們又看到土地被大量“拋荒”、“撂荒”的現象，甚至有些偏遠農村的農民把土地免費送給別人耕種，只要對方幫自己看好土地，但即使這樣也沒人愿意接收。這其中的邏輯是什么呢？市場化、城鄉一體化的快速發展要求各種社會資源和勞動力要素在城鄉之間實現合理的配置和流動，農村適齡勞動力完全可以以一個市場主體、經營主體的身份在城鄉之間從事非農務工和多種兼業活動，獲得的收益遠遠大于從事分散的農業生產獲得的收益。一旦家庭聯產承包責任制解決不了當前社會背景下農業發展中的適度規模化發展、市場化發展的瓶頸問題，導致從事農業生產的比較收益仍然偏低，那么制度的突破和創新是必然的。正是基于利益實現的可持續性，近幾年來國家出臺了一系列鼓勵農村土地流轉和發展適度規模經營的政策和措施，制度創新的邏輯不言自明。
農村制度創新中的成本分攤
特定的制度結構和制度安排會形成固化的行為約束關系和相應的利益結構，制度創新意味著產生新的制度約束關系，形成新的利益主體和利益關系，因而推動農村經濟制度創新必然要產生新的成本支出，創新要想成功就必須支持在體制改革過程中產生的相應的制度創新成本。制度成本是指投入到制度各個環節的相關資源。在一個完整的制度周期中，每一個階段都會發生一些支出，付出一些成本代價，也就需要支付相應的成本，總的來說制度的成本包括制度形成成本、制度執行成本、制度監督成本、制度變遷成本等幾部分⑤。以切面形式展開，從制度形成到運行等過程的顯性變遷成本相對容易估算和預測，制度變遷的績效也容易評估，即以最少的人力、物力、財力投入獲取最大化的制度變遷收益或服務就是績效好的制度創新。但是，制度創新的隱形成本較難科學估算，容易被忽略。任何一項新制度的產生必然會打破舊有的利益格局，利益受損的群體可能會有意阻止新制度的產生。同時，任何一項新制度從建立到充分發揮作用，往往需要一段很長的時間，在這段時間內，還要不斷支付新的成本，這種成本就是新制度的“貼現率”。一項新制度即使設計非常科學，可能因為隱性成本太高而不堪負重。改革主體為了順利推進改革，有逐步分攤或向后累計式分攤制度變遷成本的傾向，制度受益主體則傾向于向外轉移制度變遷成本。因此，要促進制度的合理變遷，必須對制度變遷成本進行科學估算，在此基礎上進行成本分攤。
科學估算制度創新成本。能否科學估算制度創新成本在很大程度上直接決定著制度創新的成敗。制度創新成本的估算必須考慮幾個關鍵問題：一是成本的范圍。制度創新各環節的成本支出以及與制度緊密相關的公共服務、資源條件均應該成為成本估算的范圍。二是成本的地區差異。不同地區之間制度整合、變遷的成本是具有差異的，要充分考慮到不同地區經濟發展水平、公共服務供給水平，科學估算制度創新成本。三是成本與收益之間的權衡。制度創新績效既要兼顧到成本與收益之間的動態比較，又要考慮到成本投入的承受力，雖然制度創新的比較收益大于投入成本，但是超出了創新主體的成本承受力也不是優化的制度創新。大家比較熟悉的鄭州戶籍改革就是對創新成本估算不足的典型個案：2001年11月以來，鄭州市一舉打破傳統戶籍制度造成的藩籬，進行全面的戶籍制度改革。此次戶籍改革共分7個方面，在親屬投靠、購房入戶、工作入戶、投資納稅入戶、大中專院校畢業生入戶等方面都有了明確創新的規定。戶籍改革前，鄭州戶籍人口只有166萬，經濟總量只占全省經濟總量的16~17%。戶口無條件放開，人口急速膨脹。僅僅8個月，市區人口猛增38萬，一舉超過200萬。2004年秋季入學，鄭州中小學生增加了三分之二，財政、醫療、社保也同樣受到了強烈沖擊。如果按當時一個人需要公共投入8萬元計算，新涌入38萬新市民，需要增加投入近300億元，而當年鄭州市財政總收入只有110多億元，財政缺口高達190億。無奈之下，鄭州戶籍改革在推行了8個月后，突然宣布終止。
分類分攤制度創新成本。能否在不同主體之間實現科學、公平的成本分攤也是制度創新中成本分攤的重要內容。分類分攤就是依據受益原則以及制度變遷中涉及到的基本服務和資源投入的性質，在不同主體中公平合理地分攤制度成本的一種方式，分類分攤要解決的關鍵問題是“由哪些主體出錢”、“出多少錢”。在具體操作過程中，可以依據制度變遷中涉及到的服務和利益范圍來確定成本分攤的主體和比例。如果制度變遷的潛在收益主要是針對個體或特定群體的，帶有明顯獲利性特征，可以依據受益程度的“大與小”來決定成本分攤的“多與少”，實現成本與收益的正相關。讓在制度變遷或新的制度安排中獲得更多服務和利益的群體支付較高的制度變遷成本，反之，享有較少服務或獲利少的人支付相對較少的制度變遷成本。比如，要想獲得比別人多的養老保險金，那肯定要繳納比別人更高比例的養老保險，增加養老保險成本投入中個體投入的比例；另外，如果制度變遷中涉及到的服務和收益是具有明顯的公共性、保障性特質的，可以根據制度變遷中涉及到的公共服務、公共福利、公共資源的性質來確定成本的分攤主體和分攤比例，一般采取多元主體按比例分攤的方式。比如，農村公共產品的投入成本，可以在科學估算的基礎上，確定教育服務、醫療服務、公共基礎設施投入等方面的分攤主體和具體分攤的量。具有全國性，涉及到基本保障和需求的部分，應該由國家承擔，具有區域性和地方性特質的公共投入可以通過“一事一議”等方式，由地方政府、農村社區和農民個體多方籌資共同分攤。
逐步消化分攤制度創新成本。制度創新不可能一蹴而就，從制度的設計到制度的正式實施和運行，往往需要投入大量的人力、物力和財力，即需要支付高額的制度成本。為了獲得制度創新中各利益相關群體的支持，有效推進制度變革，制度創新主體會盡量減少一次性制度變遷成本，往往采取把改革成本向后推移的策略，這樣就形成了改革成本的累增效應。但是，制度變遷的成本最終還是必須支付的，對于這樣長期形成的創新成本，不可能一下子完全分攤，要逐步消化和分攤。逐步消化分攤要重點考慮以下兩個方面：一是公共財政的積累程度。依據財政收支情況才能科學確定每年可用于支付制度成本的比例和具體的數額；二是制度成本遞增遞減的動態評估。有些制度成本是逐年減少的，有些是逐年遞增的，只有科學估算好不同階段、不同時期制度成本的增減情況，才能確定如何逐步分攤制度成本和具體的分攤比例。比如，我國農村公共服務供給，由于長期受到城鄉二元結構的影響，歷史欠賬太多，在公共投入有限，社會大眾支付能力有限的情況下，推進農村公共服務制度變革就不能一步到位，必須依據社會經濟發展水平，人均可支配收入的增長情況以及公共財政的積累程度，逐步逐年分攤制度成本。
概言之，站在農村制度建設的高度，在實現農村治理體系與治理能力現代化的進程中，要實現制度創新與農村社會高度契合，必須對制度創新帶來的潛在利益增長進行科學的估算和考量，確保制度受益主體有推動制度創新的強烈愿望，同時，構建科學合理的制度創新成本分攤機制，讓制度受益主體在客觀上能夠承受制度創新成本。
（作者分別為曲靖師范學院馬克思主義學院講師，曲靖師范學院馬克思主義學院教授）
【注釋】
①陸學藝：《當代中國社會結構》，北京：社科文獻出版社，2010年，第9頁。
②［美］L·E·戴維斯，D·C·諾斯：《財產權利與制度變遷》，上海：三聯出版社，1994年，第276頁。
③林蘊暉，顧訓中：《人民公社狂想曲》，鄭州：河南人民出版社，1995年，第361~362頁。
④萬振凡：“建國以來中國農村制度創新的路徑研究”，《江西社會科學》，2003年第2期，第21頁。
⑤張廣利，陳豐：“制度成本的研究緣起，內涵及其影響因素”，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2009年第6期，第110頁。
責編 /王坤娜
