【摘要】當前，河南省生態補償機制仍面臨著基礎能力和政府層面支持不足、生態補償格局缺乏系統構建、生態補償資金融資渠道單一、社會公眾參與意識不足等問題，這是由于河南省生態補償機制存在著市場補償所占比例較低、公共支付體系實現形式單一、社會公眾參與機制不健全等原因。因此，要從實際出發，進一步完善河南省生態補償機制，促進河南省生態補償機制的規范化、系統化發展，全面加強生態文明建設，實現人與自然的和諧發展。

【關鍵詞】河南省　生態補償機制　法律保障

【中圖分類號】D92  　　　    　　【文獻標識碼】A

生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。①建立生態補償機制，敦促破壞環境的責任者承擔其造成的經濟損失，補償生態環境保護的受害者，旨在突出對環境資源生態效益的保護，修正我國“資源無價”的錯誤觀念，避免過度耗費自然資源而造成環境污染和資源破壞的“搭便車”行為，從而促進環境資源的永續利用和保護，以及社會的可持續發展。

當前，我國經濟發展進入新常態，正處于爬坡過坎的關口，土地資源浪費嚴重、生態環境日益惡化等一系列矛盾問題凸顯，已經成為制約經濟發展的不利因素。于此情形下，建立與完善生態補償機制，對于繼續堅持節約資源和保護環境的基本國策，扎實推進生態環境保護工作，全面實施習近平總書記提出的“綠色”發展理念有著極其重要的現實意義。河南省作為中原糧倉，地大物博，人口眾多，人均資源相對貧乏，承擔著較大的生態環保壓力，其生態補償機制建設在全國范圍內具有典型性和一定的影響力。有鑒于此，研究河南省生態補償機制的現狀，剖析其中存在的突出問題以及制約因素，并就該區域生態補償機制的進一步完善提出對策建議，對于全面加強河南省生態文明建設具有一定的研究意義和應用價值。

河南省生態補償機制的現狀

黨的十八大和十八屆三中全會都明確提出，為了加快生態文明建設，要實行資源的有償使用和生態補償機制，把生態文明建設納入到“五位一體”總體發展戰略中進行謀劃和部署，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。②在黨的十八屆五中全會上，“加強生態文明建設（美麗中國）”首次寫入五年規劃。新修訂的《環境保護法》第三十一條明確規定：“國家建立、健全生態保護補償制度。”可見，國家對生態文明建設高度重視，生態補償已成為建設生態文明必不可少的環節。

為進一步貫徹落實中央關于生態文明建設的總體要求，依托國家生態補償機制，結合河南省省情實際，河南省在生態補償領域建設方面已初具成效。隨著國家大規模生態建設和大型水利工程在河南省的實施、中央森林生態效益補償基金制度和重點生態功能區轉移支付制度的建立，以及對國家級自然保護區、風景名勝區等進行經濟補助的開展，③全省范圍內的生態效益補償框架已基本形成。

以經濟手段加強生態環境保護力度，構建若干重點資源環境領域生態補償機制。隨著《河南省沙穎河流域水環境生態補償暫行辦法》、《河南省水環境生態補償暫行辦法》等出臺，逐步在全省范圍內建立水環境生態補償機制。2013年9月26日，河南省人大常委會通過《河南省減少污染物排放條例》，將排污權有償使用和交易、生態補償正式寫入地方條例，形成了法律效力。④

河南省生態補償機制面臨的問題

河南省生態補償機制的初步構建對于扎實推進全省范圍內的生態環境保護具有一定成效，但現行的生態補償研究尚處于初級階段。盡管河南省相繼出臺的行政法規和相關政策性文件中，對生態補償機制的建立、生態補償金的扣繳標準及操作細則做出規定，但仍存在一些不足之處。

基礎能力和政府層面支持不足。現階段，區域發展不協調且社會經濟發展整體水平不高是河南省的一個典型特點，從而導致在生態環境保護的基礎條件方面難免捉襟見肘。政府購買是開展生態補償的最主要資金來源，雖然國家生態補償的支持范圍已經囊括了河南省大部分重要生態功能區和生態環境脆弱地區，但總體來看，河南省獲得全國生態補償資金支持的力度仍較為有限，不足以負擔起全省區域內的生態補償資金標準。

生態補償格局缺乏系統構建。當前，河南省生態補償的管理涉及多個行政管理部門且缺乏統一的責任部門，這種管理模式導致了生態補償行為在實施中的分割。由于分工的模糊，管理職責的交叉，各部門都從維護本部門利益的角度制定政策，易造成政策的脫節、割裂與沖突，環境保護行政主管部門難以發揮其統一監督管理的職能。許多跨地區、跨流域的生態補償都涉及區域流域的利益調整和博弈，若沒有相應的組織協調機構，必然導致許多重要的跨區域生態補償機制無法順利實施。河南省目前仍未在生態補償的補償主體、補償依據、補償途徑、補償數量等環節達成統一意見，部門在征收生態補償費用、確定補償標準時缺乏協調性、長期性和穩定性。不同地區、不同主體和不同流域之間的生態服務受益者和生態服務提供者之間的權利義務分配不均衡、補償標準的地區差異性問題解決不夠等等，一方面使本就貧困的生態保護區與其他地區的經濟社會建設差距不斷加大，容易造成生態服務受益者與提供者之間利益分配的不均衡，另一方面又會嚴重地影響生態保護的成效。

生態補償資金融資渠道單一。隨著2008年中央財政設立國家重點生態功能區轉移支付資金以來，轉移支付范圍和資金均呈現擴大和增長趨勢。長期以來，河南省的社會生產部門享用著自然資源提供的各種生態服務，資源的生態價值損失沒有得到全面有效的補償。當前，我國實行“誰開發誰保護，誰破壞誰恢復，誰使用誰付費”的生態經濟補償機制，但是用于資源恢復和環境保護治理資金仍有不足，財政縱向轉移支付仍是最主要的生態補償資金來源，區域和流域上下游之間的橫向補償相對不足，稅費制度以及其他相應的優惠激勵政策都沒有發揮應有的作用，“受益者付費”的原則也沒有得到充分的體現，大大限制了生態補償的持續開展。政府的“理性有限”、信息的有限性和不對稱性使政府的公共支付常常存在不科學現象，可能超出或低于生態補償實際所需補償費用，易導致生態補償資金的流失、濫用、低效使用和浪費現象的發生。

社會公眾參與意識不足。環境意識直接決定著公眾參與環保的積極性與自覺性。生態補償的實施僅有政府是遠遠不夠的，需要以廣泛的社會基礎作支撐，需要廣大群眾和相關利益主體的共同參與，需要第三方組織、公益組織、非政府組織等的支持，由于廣大民眾環境意識不高，對生態補償這一概念知之甚少，對其作用和重要性認識不足。生態補償的實質就是對生態責任的合理分擔和對生態利益的重新分配，而現實中很多人難以理解這種責任分擔和利益分配，尤其是經濟欠發達地區，認識不到對生態環境進行養護和補償的重要性，不愿意配合。

河南省生態補償機制困境的原因分析

市場補償所占比例較低。市場補償與政府補償是生態補償的兩種重要實現形式。目前，河南省的生態補償方式主要以通過政府的財政轉移支付、財政補貼、行政管制等手段實施的政府補償為主，市場補償雖然有所運用，但所占比例較低。單依靠政府財政投入不僅負擔大、穩定性差，也遠不能滿足實際需要。

公共支付體系實現形式單一。第一，政府補償資金占主導，社會補償資金缺乏。生態補償資金的投入是以國家和政府轉移支付及專項基金為主，即通過財政轉移支付、稅費調節等方式實施生態補償，資金融資渠道單一，缺少社會公眾資金，如綠色保險、環保企業的投資、公益性環境基金組織的有效參與等。目前，河南省的生態補償資金以政府單方面的資金和物品投入為主，這樣不僅會增加政府的負擔，也無法調動社會主體參與生態補償的積極性，并非長遠之計。

第二，輸血型補償方式占優勢，造血型補償方式缺乏。當前生態補償主要包括“輸血型”補償和“造血型”補償兩種補償方式。前者主要涉及資金形式的補償，是指補償主體直接將其所有的補償資金轉移給受償主體；后者主要是一種技術形式的補償，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展能力。⑤河南省若能在有限資金的條件下，轉輸血為造血，通過政策傾斜和對社會主體進行技術上、知識上、能力上的培訓，鼓勵其自我發展、自我積累，把外部輸入轉為自覺能動，才能建立起生態補償的長效機制。

第三，社會公眾參與機制不健全。社會公眾參與機制旨在通過對生態補償政策的宣傳，提高社會主體的環境意識和生態覺悟，引導和協調不同利益相關者的利益訴求，來促進生態環境問題的解決。河南省生態補償制度中社會公眾參與機制不健全主要表現在兩個方面：一是生態補償政策的制定過程中缺乏利益相關者的廣泛參與。政策的制定程序上，缺乏利益群體廣泛參與的機制設計；制定標準上，沒有充分考慮貧困地區、弱勢群體、社會組織等的意愿和希望；補償對象的認定上，沒有充分考慮地區之間的差異。

二是社會主體不健全，缺乏第三方的有效參與。在我國，社會主體主要指除政府之外的其他企事業單位、公益性組織、社會團體等，為社會提供公共服務，在參與社會管理方面發揮了重大作用。相對于環境科學知識較為貧乏的政府機構來說，這些專門的社會組織具有專業的環境科學知識，在對環境資源的評估和對政府行為的監督中能夠發揮更大的作用。但現實情況中，有些組織的行政化傾向比較明顯，不能中立地發揮其生態補償監督的作用，且參與治理的空間有限。倘若缺乏專業性的獨立的社會組織的參與，缺乏由利益相關者組成的社會治理機構，并不利于生態補償目標的實現。

因此，生態補償機制作為一項系統工程，需要整個社會和公民的有效參與，實現各方利益的平衡和協調。生態補償最理想的管理模式應該是“政府管制、市場調節、社會參與”，只有三種機制互相配合，才是完善的生態補償機制，這將是未來研究要突破的難題。

河南省生態補償機制法律保障體系的路徑選擇

生態補償機制法律保障體系的建立，在健全生態補償機制建設，促進生態文明建設，實現人與自然的協調發展等方面，發揮著舉足輕重的作用。

制定專門的地方性生態補償法規。近年來，河南省經濟和社會發展呈現良好態勢，主要經濟指標均有明顯增長，基本具備了給予生態環境的保護者生態補償金的經濟基礎。因此，要進一步加強制度設計和規范引領，全面推進生態補償的制度化和法制化建設，明確生態補償責任制，為生態補償機制的規范、有序運作提供法律依據。完善生態補償地方性法規，除了需要國家在宏觀層面上進行相關立法，為《河南省生態補償條例》提供立法依據和技術指導外，河南省還要結合已有的生態補償實踐，進行經驗總結，對本省的生態補償的指導思想、戰略目標、基本原則和重點領域加以明確，就補償主體、補償對象、補償標準、補償方式和資金的籌集和管理等問題做出具體規定，貫徹落實區域生態補償制度。

完善經濟共贏生態補償管理協調機制。當前，河南省的生態監督管理與自然資源的經濟管理界限尚不明確，且涉及的行政部門眾多、利益關系復雜，需要部門間的綜合協調和密切配合，以形成工作合力，共同推進生態補償實踐，完善生態共建、經濟共贏的生態補償管理協調機制。要注重生態補償過程的監督管理和利益協調，進一步加強河南省生態補償機制的整體性、協同性建設，統籌兼顧生態補償機制建設的近期需求和長期目標，陸續出臺各級政府關于生態補償工作建設的指導意見以及實施細則，不斷加強體制機制創新，完善政策措施，建立專門的補償政策制定機構、補償計算機構、補償征收管理機構、補償流通網絡體系等，實現生態補償管理協調機制的全面發展。

探索多元化的生態補償方式。河南省現行的生態補償方式比較單一，主要表現為“行政化補償、縱向補償”，缺乏“造血型”生態補償長效機制。為確保生態補償機制在全省范圍內的有序鋪開，除單純的資金補償之外，還可以開展多樣的政策補償，通過構建生態補償的產業扶持政策、干部考核優先任用政策、放寬招商引資政策、生態移民和扶貧政策、開展異地開發和地區發展權交易等“造血型”政策，鼓勵地方進行生態補償方式的合理創新。充分發揮政府和市場的互補作用，正確處理好政府和市場的關系，在發揮政府作用的同時，充分利用諸如生態補償稅費、價格機制、環境產權機制等市場手段的激勵作用，通過利益的調整引導社會組織、企業和個人積極參與生態補償，綜合運用政府補償和市場補償兩種重要的實現形式，通過多種渠道籌集生態補償資金，有效消弭生態補償資金不足的制約性問題。在特定情形下，可以采取自愿協商的方式在生態保護者和受益者之間實現利益均衡。在生態補償方式的運用過程中還應當因地制宜，全面考慮地區實際和當地經濟發展現狀，統籌兼顧安排好相關制度設計，確保生態補償工作的穩定性和長期性。

完善生態補償公眾參與制度。生態系統具有公共物品的基本屬性，在被社會成員共同消費的同時，也應當由社會全體成員來共同維護。因此，不能單獨依靠政府職能部門或相關企業參與生態補償的制度設計，需要社會公眾的集體參與。在構建完善河南省生態補償法律體系的過程中，應當重點突出和加強對社會公眾參與制度的設計和考量，從宏觀制度層面引導、鼓勵相關利益群體共同參與生態補償的保護，從而保障涉及眾多利益相關者的生態補償政策能夠公平、合理、有效實施。應當進一步加強對生態補償相關制度的宣傳，依托媒體和輿論的引導作用，提高社會公眾自覺樹立環保理念和環保參與意識，從而促進廣泛參與、監管補償機制的實施，通過生態信息公開制度、公眾參與環境影響評價制度、政府生態責任問責制等，充分調動公眾響應政策的積極性，促進補償標準制定的科學性、合理性，有效緩解政府部門之間的內耗和浪費，實現補償機制的可持續性。

（作者單位：南陽師范學院法學院；本文系河南省軟科學研究計劃項目“河南省生態補償機制的法律保障研究”的階段性成果，項目編號：162400410130）

【注釋】

①②王曉東：“生態補償機制：美國經驗及啟示”，《世界農業》，2015年第1期。

③劉夏茹，姚梅：“河南省生態補償研究”，《河南科技》，2009年第23期。

④韓鵬：《典型脆弱生態區生態補償機理與模型研究》，北京：氣象出版社，2015年。

⑤沈滿洪，高登奎：《生態經濟學》，北京：中國環境科學出版社，2008年，第324~325頁。

責編 /王坤娜